失地农民社会救助制度的构建

摘 要：随着我国工业化、城镇化的快速发展,征用农民土地的数量不断增加,使得失地农民群体规模不断扩大,由此也凸显了征地单位与失地农民之间的诸多矛盾,因此,构建失地农民的社会救助制度就显得尤为迫切.本文就当前失地农民的现状、失地农民社会救助制度建立的必要性和不利因素以及失地农民社会救助制度的构建等问题进行探讨,以增强对构建失地农民社会救助制度重要性的认识并为构建这一制度提供参考.

关 键 词：失地农民；社会救助；制度构建

中图分类号：Ｄ６２３．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０９－００４５－０５

收稿日期：２０１２－０５－０１

作者简介：谢勇才（１９８８—）,男,江西人,华中科技大学社会学系硕士研究生,研究方向为社会保障；汪兴东（１９７９—）,男,江西人,华中科技大学管理学院博士研究生,江西农业大学经贸学院讲师,研究方向为市场营销.

改革开放以来,伴随着经济社会的快速发展和城镇化、工业化的不断推进,越来越多的农民失去了赖以生存的土地,他们徘徊在城镇和农村的边缘,成为“务农无地、务工无岗、低保无份、创业无钱、维权无门”的“五无农民”,从某种程度上讲,他们可能成为我国经济社会发展过程中的不稳定因素.失地农民是我国当前最弱势、最被边缘化、最缺乏保障的群体,因此,妥善安置失地农民,保障失地农民应有的生存与发展权利,不仅是我国经济社会发展中一个不可忽视的重要问题,更是我国政府义不容辞的职责.

一、失地农民的现状

在我国城镇化、工业化和现代化的进程中, 农村集体的土地大量被征用,越来越多的农民离开了他们世代耕种、赖以生存的土地,成为了一个特殊的群体——失地农民. 他们既不同于农村居民也不同于城镇居民,不同于农村居民是因为他们虽然还保留着农民的身份特征却失去了赖以生存的土地；不同于城镇居民是因为他们虽然身居城镇,却尚未被城镇完全接纳,不能享有城镇居民所应有的权利.

目前,我国每年非农建设占用耕地约２５０－－３００万亩,如果按全国人均耕地为１亩推算,就意味着每年大约有２５０万到３００万农民变成失地农民.从１９８７年至２００１年,全国建设用地占用耕地共３３９５万亩,这还不包括各地违规占用耕地的情况.据多数研究者估计,至少有３４００万农民完全失去土地或部分失去土地.［１］从２００１－２０１０年,全国建设用地占用耕地共３０５８．４万亩（如图１所示）,这还不包括违规占用耕地、灾毁耕地和生态退耕等情况,保守估计这１０年又有３０００万左右的农民完全失去土地或部分失去土地.因此,笔者认为,当前我国失地农民的数量应该在６０００－７０００万人之间（如表１所示）.按照《全国土地利用总体规划提要》,２０００－２０３０年我国占用耕地将超过５４５０万亩,失地或部分失地的农民将超过７８００万人,届时我国失地农民总数将达１亿人以上.［２］

由于农村土地产权制度不清晰、征地补偿标准偏低和农村社会保障不完善等原因,相当一部分失地农民面临着养老难、医疗难、再就业难和子女上学难等困难,如果不能解决好这样规模庞大的弱势群体的基本生存与发展问题, 将会影响我国的社会稳定和经济发展.

二、建立失地农民社会救助制度的必要性

目前,城镇居民最低生活保障制度已经基本上实现了应保尽保,其他社会救助制度正在快速完善之中,农村居民最低生活保障制度也正在探索之中,因此,在城镇化和工业化的快速发展进程中,构建失地农民社会救助制度十分必要.

(一)建立失地农民社会救助制度是失地农民应对生存困境的需要

失地农民在失去土地后很可能陷入生存困境.一是因为当前我国的征地补偿标准偏低,并且经过层层截留,最后分配到失地农民手中的只是很少的一部分.一项调查表明,如果以成本价（征地价加上地方各级政府收取的各类费用）为１００计算,则拥有集体土地使用权的农民只得５％－１０％,拥有集体土地所有权的村级集体经济组织得２５％－３０％,６０％－７０％为政府及各部门所得.［３］二是受文化、技能、年龄、资本和政策性因素限制,失地农民再就业渠道较窄. 除极少部分人被安置进工厂从事一些技术要求不高的体力劳动外,大部分失地农民不得不面临着失地即“失业”的尴尬境地.据中国社会科学院的一份研究报告显示,在东部某省历年累计２００余万失地乡村人口中,有３０万人左右是贫困人口.西南某省２０％的失地农户仅靠土地征用补偿金生活,２５．６％的失地农户最需解决的是吃饭问题,２４．８％的失地农户人均纯收入低于６２５元,处于绝对贫困状态.［４］

(二)建立失地农民社会救助制度是维护失地农民合法权益的需要

失地农民与社会其他群体一样,享有法律法规所赋予公民的一切权利与利益.《中华人民共和国宪法》第４５条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利.国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业.国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业.”由此可见,享有社会救助权是每一个公民的基本权利,失地农民与其他居民一样,在年老、疾病、丧失劳动能力等情况下,有权获得政府提供的社会救助.

(三)建立失地农民社会救助制度是维护社会和谐稳定的需要

社会的和谐稳定是以包括失地农民在内的社会所有阶层之间的和谐为基础的.当前,我国失地农民的人数在６０００万以上,已经成为城镇社会群体的重要组成部分.他们为推进我国的城镇化和工业化进程做出了巨大的贡献,是经济社会建设的重要力量.然而,作为规模日渐庞大的群体,失地农民却成为我国最弱势、最被边缘化、最缺乏保障的群体,他们的合法权益受到了不同程度的损害.他们中的很多人虽然已经转为城镇户口,但却享受不到城镇居民所应有的权利,处于极其尴尬的境地.一是失地农民群体很难真正融入城镇社会,对所生活的城镇社区没有归属感；二是失地农民在城镇工作、生活中经常受挫,产生了被歧视感和被剥夺感,因而诱发了他们的认同危机,容易产生消极情绪,出现一些极端的行为. 据来自国土资源部的一份资料显示,２００３年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题,占信访接待部门受理总量的７３％；其中,４０％的人诉说的是征地纠纷问题,这里面又有８７％的者反映的是征地补偿安置问题.［５］为了保证社会的和谐稳定,构建失地农民社会救助制度,保证失地农民的基本生存与发展权利就成了当务之急.