本站原创和谐社会是一个充满创造力的社会,是各方面利益关系得到有效协调的社会,是社会管理体制不断创新和健全的社会,是稳定有序的社会.构建社会主义和谐社会的提出,是我们党对“什么是社会主义,怎样建设社会主义”认识的又一次重要理论升华.构建和谐社会,整合社会关系,必须使“一切社会关系”的主体间相互尊重,相互理解,相互信任,相互促进.人类社会就是在这种矛盾运动中发展进步的,有效沟通是协调和处理不同的社会利益、矛盾的重要途径,是构建稳定、和谐、有序社会的基础和保障.政府与社会、政府与公民的沟通也就是广开言路,增强公民的话语权,让公民积极参与政府的决策,所以公民参与是构建和谐社会的有效途径.
从古希腊时始,人类就有一个梦想,就是在统治者和被统治者之间寻找一种和睦相处、理性沟通的方式.在那个时代,睿智的统治者和哲人就开始思考如何合理地进行统治,最终他们摒弃了神一般的专治统治者,另辟蹊径,设计了一套由公民参与的管理机制,构建了一个公民共享的和谐社会.
在此后人类社会的绵延发展中,经历了威权社会的种种不合理后,公民参与国家公共事务的管理成为走向政治化和政治文明不可分割的一部分,公民步入公共领域,参与社会治理,对公共政策施加影响也成为世界各国公共管理发展中的一种很强的走势.公民参与不应该只是一个象征的符号,而应该是受到制度保护的有效机制.在建设社会主义和谐社会的今天,发展理性的、有序的公民参与方式已经成为我国政府的一种职责.
公民参与公共政策,存在着理性和非理性的问题,制度化与非制度化的问题.所谓公民参与公共政策制度化途径,是指通过制度设计安排的公民参与公共决策的渠道.从各国公民参与公共政策的制度化发展的现状来看,公民参与公共政策的机制是多种多样的,除了立法途径上的选举参与制度（代表制）外,公民和公民制度、院外游说制度、协商谈判制度、各国国会或政府举行的听政会制度、民意调查制度、信息公开制度、信访制度甚至包括司法途径上司法审查制度等等都是保证公民参与公共政策制度化途径的基本制度,这类制度也可称为制度内的公民参与途径.而制度外途径则是由社会主导、公民个体或群体自发形成的公民参与途径,它包括合法和非法两类.合法的体制外参与途径虽然不是政府主导型的,并且具有突发性和随意性等特点,但它是公民在宪法和法律赋予的权利下参与公共政策制定的途径,仍然属于合法的参与渠道,它包括个体或集团的游说方式、游行方式、大众传播媒介方式、公民“用脚”方式等.而非法的体制外参与途径即非制度化途径,它是指既非安排的、又属非法的公民参与途径,例如通过结、权钱交易或通过反政府的或以小集体的非法利益为目的的黑恶势力（如城市黑社会组织和乡村宗法组织）对制定和实施的政策施加压力,都属于非制度化范围.显然,公民的非制度化参与与合法的制度外、制度内的参与一样都是在试图影响国家的公共政策的制定和实施,但其根本的区别在于：非制度的参与是以超常规的方式向权力系统施加压力,它是一种违反现存法律规范的参与方式,它带有非法性、非理性和情绪化等特征,这会给社会带来巨大的不稳定性和破坏性.当然在一个社会转型期,导致公众非制度化参与形成的原因很多,其中由于安排的公民参与制度的短缺或徒具形式是人们偏好非制度化参与的一个重要原因.正因为如此,我们需要建设更有效的制度来保障公众参与公共政策更加理性化和规范化.
显然,把公民参与公共政策纳入理想的制度轨道中是十分重要的,它可以克服公民参与中的非理性行为,从而建立起有序的公民参与公共政策途径.建立有序的公民参与政策途径可以说是人类社会长期发展过程中凸显的一种内在要求.建设恰当的公民参与制度和途径,有利于形成一种社会的“均衡机制”,达到以较低的代价和非暴力的方式来化解管理者和被管理者之间冲突的目的.制度的作用在于给我们人类行为提供框架,使得人类得以在里面相互影响,确立各种安全而有秩序的合作和竞争的关系.把公民参与公共政策纳入制度的范畴,一方面可以使公民参与行为更加有理性和有秩序,另一方面也使公共政策本身更能体现民意,因而也更有效率.
根据对公共政策中公民参与的分析,我们认为建立和发展公民有序参与政策的途径是极具价值的,它有利于解决公共政策的合法性问题.迈克尔罗斯金在他著名的《政治学》一书中写道,为什么人们需要立法机构,因为在这里他们能感觉到自己被代表了,当人们感到政府是在公平地代表他们,并且在选举官员和作出重要决策时他们拥有发言权,他们就选择了对这种“统治的同意”,由此政府也具备了其“合法性”中最重要的条件.研究公共政策,始终不能忘记公共政策是为谁怎么写作的.公共政策最终是为民众怎么写作的,公民的广泛参与是公共政策合法性的源泉.
公民参与有利于提高公共政策的公信度和执行效果.自上而下的决策体制带来的另外一个相关的严重后果是执行的不力.缺乏公众支持的政策往往换来的是人们对政策的冷漠和心理抗拒,导致执行效果的低下.可以预见,伴随着公民参与公共决策的制定和执行过程的加强,是公民对决策的接受程度和政策执行效果的大大提高.同时公民参与也有利于公民对政府行为的理解,从而使双方能够更好地沟通和合作.
现代社会,传统的官僚制政府以信息集中控制为基础而进行的集权型管理模式和内部操作已经显得不合时宜,让公民参与到公共政策制定和执行中来,建设、公开、公正而透明的政策运作过程和方式已经成为无法回避的历史选择,任何类型的政府都不可能无视这种趋势.现代社会,随着公民教育程度的提高,一些基本价值观的普及,一定会带来公民权利意识的提升.再加上现代社会发达的网络和媒体,更加开放和快速的信息通道,这一切前人未能料想的变化将会逐渐改变由少数人控制信息的、自上而下的集权型公共决策模式.毫无疑问,今天,公民会对公共政策有更多的诉求,也更有自信和能力去影响那些关乎他们切身利益的公共政策的制定和执行.
就我们国家来讲,在长期不发达的商业社会和专制文化的历史背景下,公民政治参与意识、法制水平和有组织参与程度都较低,再加上旧有的决策机制唯上不唯下,以及较封闭的行政操作模式,这在发展市场经济,追求政治生活的今天,带给我们很多的困惑.当前,中国社会总体上是和谐的,但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题.保持清醒头脑,深刻认识中国发展的阶段性特征,科学分析影响社会和谐的矛盾和问题及其产生的原因,更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾,最大限度地增加和谐因素,最大限度地减少不和谐因素,是实现中国长远发展目标和构建社会主义和谐社会的重要保证.所以,正视我们的历史和现实,了解公民参与的价值,不回避公民参与可能出现的问题是十分必要的,只有这样,我们才能在政府的主导下去发掘多种公民参与的渠道.从政府角度上讲,包括建立各种制度外但合法（例如发挥民间组织和媒体的影响力）的和制度内（包括建立各种立法、行政和司法的制度参与途径）的参与途径；从公民角度上讲,包括发挥个人的和团体的参与积极性,从而建立和发展一种有序的、理性的、自下而上而非自上而下的公共政策制定途径,让公民真正地去影响那些与他们生活密切相关的政策制定和执行,让政府的政策更能体现民意因而更具效益.总之,选择和确立有序的、理性的公民参与途径是中国政府对经济全球化条件下公民参与公共政策的迫切要求应做出的一种回应,它有利于构建政府和公民间强有力的合作关系,也是构建社会主义和谐社会的必然选择.□
（王金水系江苏省行政学院法学博士；
孙枝俏系南京大学公共管理学院博士研究生）
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