政府社会性管制与和谐社会构建

更新时间:2024-01-12 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:13193 浏览:56495

[内容摘 要 ]政府社会性管制具有纠正市场失灵、维护社会公共利益、保障社会安定有序等重要功能,是和谐社会建设强有力的推进器.然而,我国政府社会性管制失灵还普遍存在,严重影响社会和谐稳定.适应构建社会主义和谐社会的要求,必须确立社会性管制改革的根本取向,健全社会性管制的主体体系,综合运用命令性和激励性管制方法,实现对管制者的有效管制,从而完善我国政府的社会性管制职能.

[关 键 词 ]政府干预;社会性管制;和谐社会;构建;职能完善

一、政府社会性管制是和谐社会建设的推进器

政府管制也称为政府规制,是市场经济条件下国家干预政策的重要组成部分,是政府为实现一定的公共政策目标,由具有法律地位的政府管制机构,依照一定的法律法规对被管制者所采取的一系列行政管理与监督行为.政府管制按管制性质和内容一般可分为经济性管制和社会性管制两大类.20世纪70年代以前,政府管制研究的重点是经济性管制.经济性管制“主要是指政府对企业在、产量、进入和退出等方面的决策进行限制.”20世纪80年代以来,随着经济发展水平的提高,人们对生活质量、社会福利、生态环境等问题的关注日渐加强,社会性管制在政府管制中的地位与作用越来越重要,成为当今大多数国家最重要的和最受关注的行政活动之一.“政府对社会性管制的重视在某种程度上是社会进步、生活质量提高的反映,体现了对消费者利益的保护与对社会可持续发展问题的关注.”

社会主义和谐社会是“法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会.社会和谐是中国特色社会主义的本质属性,是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证.构建社会主义和谐社会,要求政府转变以GDP为中心、片面追求经济增长速度的传统做法,把注意力更多地转移到解决国民健康、环境保护、社会公平等基本问题上来,而这些问题都属于政府社会性管制职能的范畴.因为政府社会性管制就是为保障全体公民的安全、健康、卫生和防止公害、保护环境而对社会经济主体各种特定行为进行规范和限制的政府干预.社会性管制的“本质在于它是以增进社会福利为目的的,是一种包含各种复合性的目的在内的,有关确保健康、安全、质量、环境及确保教育、文化等社会福利的管制,这些都意味着广义社会福利的增进.”因此,政府社会性管制对促进社会和谐具有多方面的重要功能,是和谐社会建设强有力的推进器.概括起来,主要体现在以下几个方面.

(一)纠正市场失灵

市场失灵是指市场的运行会对整个社会产生不利的影响,市场不能提供社会所需要的所有商品或怎么写作.市场失灵会在经济上降低资源配置效率,在政治上引发诸多社会不和谐因素,需要政府社会性管制加以规范和调节.从维护和促进社会和谐的视角分析,政府社会性管制主要与市场失灵的两种情形密切相关,即市场的外部性和市场交易中的信息不对称.


具体而言,市场的外部性是指相互作用的经济主体中,一个经济主体的行为对其他经济主体构成一定影响,而该主体又没有根据这种影响产生的效果从其他主体得到报酬或向其他主体支付赔偿,由此造成经济活动的私人成本与社会成本、私人收益与社会收益不一致的现象.也就是说,市场交易常常会对第三方或是周围环境产生负面的或正面的影响,即产生负外部性或正外部性.市场的这种负外部性直接损害人与自然的和谐,损害社会公共利益,但这种负外部性的解决不能依赖于市场,只能运用政府社会性管制加以调整.如政府可以规定排污标准、征收排污费等,以保护和改善环境.而市场产生的正外部性也往往需要政府社会性管制加以强化,如政府采取管制政策鼓励植树造林,从而促进人与自然的和谐.

市场交易中的信息不对称是普通存在的.在现实经济活动中,参与交易的双方占有的关于交易对象(商品或怎么写作)的信息是不对称的,而占有信息优势的一方,会在利益驱动下利用自己的信息优势去损害另一方的利益,因而出现“逆向选择”或者“道德风险”.这种信息不对称的情形若得不到有效遏制,市场交易就无法公平进行,信息弱势一方的合法经济权益乃至健康和生存权益就会受到威胁,社会道德风气就会被败坏,集体灾难和冲突就会蔓延,从而引发社会动荡,破坏社会和谐,也影响市场的稳定和繁荣.政府社会性管制可以通过建立必要的信息披露机制,或者直接提供信息,或者建立实施产品和怎么写作的质量标准,等等,以弱化交易双方的信息不对称程度,其作用是无可替代的.

(二)维护社会公共利益

社会主义和谐社会的核心价值取向是实现资源有效配置和社会福利最大化,所以社会主义和谐社会必定是一个公共利益渐增、国家和民族的长远利益得以维护的社会.然而,个人或小集团的行为,囿于见识的有限性,尤其是出于对私利的追求,往往很少顾及社会公共利益及国家和民族的长远利益.一段时期以来,出于对“以经济建设为中心”的片面理解,政府高度重视经济建设,热衷于GDP增长率,甚至一些政府部门直接参与市场竞争,演化为与民争利的利益集团.在我国市场机制尚未完善的情况下,各种严重损害消费者利益、危害劳动者安全、危害公众健康等社会丑闻不断出现,公共安全重大责任事故接连发生,食品安全、药品安全、交通安全、生产安全得不到切实保障.人们赖以生存的环境质量不断恶化,稀缺的自然资源急剧消耗,危及子孙后代的可持续发展.

随着经济发展水平的提高,人们对于生活质量,不仅仅是物质方面的需求增长,同时对于安全、健康、环境等问题,也有了更多、更高的认识和要求.但对于安全、健康、环境等重大问题,很多情况下公民个人所能承担的责任是非常有限甚至无能为力的,必须依靠政府加以协调和解决.政府是社会公共利益的受托者、代表者和管理者,政府行为的最大目的应是提供公共怎么写作,维护公共利益.政府社会性管制最主要的内容就是环境、安全和健康管制,这种管制正是对社会公共利益的维护,是对和谐社会微观基础的巩固.

环境管制以节能减排为中心,以一系列法律、法规、政策、标准等促进环境保护和资源节约,推动人与自然的和谐相处,维护社会的代内公平和代际公平,为可持续发展奠定基础.构建和谐社会,必须树立人与自然和谐相处的自然观、社会观和发展观.要实现人与自然和谐相处,政府必须对人们的社会活动进行必要干预和合理调节,将经济发展、社会生活、生态环境作为统一的整体加以规划.为此,政府要采取强有力的社会性管制措施,保护生态,治理污染,坚持计划生育、保护资源和环境的基本国策,切实转变经济增长方式,坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路.

(三)保障社会安定有序

安定有序既是社会和谐的重要前提,也是社会和谐的基本特征.任何一个社会都可以大体划分为弱势阶层、中间阶层和强势阶层,社会安定有序就是这三个阶层之间各安其位,虽有一定程度的地位和利益差距,但又不至于产生强烈对抗、出现剧烈冲突的一种相对平衡状态.如果三个阶层地位和利益的差距过于悬殊或出现过快的地位升降、利益分化和重组,就会造成社会动荡.正如英国著名社会学者拉尔夫达仁道夫所强调的:“冲突是由于权力分配引起的,而不是由于经济因素引起的,因此,最好的办法是各利益集团各司其事,这样虽时常会有一些小冲突,但却限制了严重冲突的集中爆发.”

目前我国正处于社会转型过程中,处于各种社会矛盾和社会风险的高发期.我们不仅面临着传统的社会风险,而且还面临着具有转型期特点的各种社会矛盾.市场经济的发展和对外开放的扩大,打破了原有的简单利益格局,促进了社会阶层的持续分化、流动和重组,催生了大量新的利益主体和利益关系,形成了多元化的复杂利益格局.不同社会阶层和利益主体之间的矛盾大量出现,人民内部矛盾出现了前所未有的复杂局面,解决这些矛盾的难度也越来越大.我国当下贫富差距呈快速加大趋势,每年的各类事故和自然灾害波及几千万社会成员,人口老龄化在社会经济基础相对薄弱的条件下迅速发展,农村贫困问题的挑战还很严峻,新的城市贫困现象又凸现出来,等等.这些社会问题和社会风险不仅会对现有的阶层关系和社会秩序造成影响,也会对我国的可持续发展形成潜在威胁.在这样的情况下构建社会主义和谐社会,就必须把社会性管制提升到比以往任何时候更为重要的位置,充分发挥其对社会问题和社会矛盾的调节与化解功能.政府社会性管制能够调整社会各阶层之间的利益分配,把冲突限定在制度所允许的框架范围之内,从而实现和维护社会的安定有序.从这个意义上说,社会性管制是社会和谐的根本保障.

二、政府社会性管制失灵影响社会和谐稳定

所谓政府社会性管制失灵,就是社会性管制未能实现资源有效配置和社会福利最大化的预期目的,并且由于管制不当而出现新的社会问题和负面效应,从而导致社会福利净损失的现象.近年来我国多发的社会性问题,如检测药泛滥、食品中毒、流行病失控传播、重特大安全事故频发、自然资源无序开发、环境污染日趋严重、餐饮业卫生不达标等等,都折射出我国政府社会性管制存在着一定程度的失灵.这些问题虽然已经引起社会各界的强烈关注和政府部门的高度重视,相关管制也逐步在改进,但仍然没有从根本上解决问题,管制力度也远远不够.

从政府社会性管制的范围和执行过程来看,管制失灵主要有以下三种表现:一是在管制政策的制定过程中,对所出现的公共问题判断失误,管制内容不当,管制措施落后,集团利益侵蚀公共利益,被管制者俘虏管制者使之成为.“产业俘虏”等现象.二是在管制的内部结构中,对一些部门的过度管制与对另一些部门的管制缺失并存,导致管制的失衡与结构畸形.三是在管制实施过程中出现的不作为和无效率、保护不力和过度控制、寻租与腐败等现象.

政府社会性管制失灵影响社会和谐稳定的具体成因和机理,主要有以下几个方面.

第一,外部性、信息不对称等问题不仅存在于私人部门,而且也存在于以政府为代表的公共部门中.因此,与市场失灵一样,政府的管制失灵也是普遍现象.

比照市场外部性的界定,公共部门的外部性应指公共部门(主要指政府部门)行为对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无须补偿的收益的情形.如果其行为给其他团体带来了无须补偿的收益,就是正的外部性;如果其行为使其他团体付出了不可补偿的成本,则政府行为就产生了负的外部性.政治性外部性一般并不直接作用于参与方的成本或收益,而是通过公共选择改变游戏规则或产权控制引起市场外部性的变化,从而间接改变所有参与方的成本和收益.可见,公共组织行为的外部性是政治活动的副产品,是在公共组织改变社会活动的游戏规则或进行管理型交易中产生的.制定和执行一定的社会性管制规则是政府社会性管制的题中之义,所以政府社会性管制不可避免地会产生正的或负的外部性.

公共部门的信息不对称是造成政府社会性管制失灵,进而引发社会不和谐的又一重要原因.目前科层制仍是包括政府在内的公共部门的主要组织形式.这就意味着,政府部门中的工作人员是专业性的,他们有着专业的知识和技能,办事遵循着本部门本单位的特定程序和做法.因此对于普通公众来说,政府官员在处理公共事务上有着绝对的信息优势,他们可以向公众隐瞒某些对官员私人有利的信息,政府官员甚至可以在公众不知情的情况下处理某些政务.若再加上法定的监督渠道不健全,公众对政府官员的行为要进行有效的监督是很难做到的.在这样的情况下,政府社会性管制活动中就会产生企业寻租现象,甚至管制机构还会利用手中的权力进行政治创租和抽租,从而形成管制机构与被管制机构之间的政治分肥.这样的结果是,消费者的利益受到损失,其他企业的积极性受挫,公平竞争的市场经济环境被破坏,最终造成广大人民群众对政府的不满,政府的公信力减弱,社会矛盾增多,和谐社会建设受阻.

第二,由于行政自由裁量权和官僚自主权的不规范,造成我国社会性管制的行政执法瑕疵,导致社会不和谐现象常有发生.在任何行政体制中,决策、执行和监督都是不可或缺的三个轮子.政府管制权是集准立法权、执行权、自由裁量权、准司法权于一身的混合体,是一种更能突显强制性、权威性的特殊权力.对于管制机构来说,它不仅要制定管制法规,而且要监督管制的执行并进行仲裁.社会性管制的这种强制性意味着被管制者要绝对服从管制,若不服从,则会受到处罚.对管制的服从,往往要求受管制者做出一定的行为并支付一定的费用,这就是服从成本.政府社会性管制作为事关社会公正与社会和谐的基本制度安排,如果采取的组织结构、过程、方式和方法不恰当,就不仅无益于解决社会矛盾,还容易引起管制对象对管制机构的不满或对抗,引发新的社会问题,从而危及社会的和谐稳定.如果管制的规定科学,方式也正确,但对管制的执行或监督不力,也会使管制失灵、失位.管制机构如果没有合理的制度安排,很可能出现寻租现象,使管制者成为被管制者的俘虏,使社会性管制偏离社会福利目标.执法部门在决定其机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时拥有巨大的自由裁量权,这种自由裁量权如果缺少有效制约,执法部门就有可能随意地对待管制对象,包括徇私枉法、滥用职权、不尊重公民权益等.

第三,由于现行社会性管制成本高、效益低,资源浪费严重,从而影响和谐社会的构建.一项决策合理与否,是以机会成本而不是以会计成本进行衡量的,这同样适用于政府管制决策.政府管制的成本包括以下三大类.一是立法成本和司法成本.表现为立法调研的成本、法律规则制定的成本、法律组织和法律设施的成本、法律规则运用的成本.二是旧制度的终结成本.政府管制作为一种正式的制度供给,它的确立意味着旧制度的终止.因此,必然包括消除旧制度的费用,消除既得利益者阻力的费用,以及制度变迁所可能造成的负效益.三是被管制企业承担的成本.主要包括向政府管制立法者和执法者游说或寻租活动的成本、设立信息壁垒的成本和服从成本.可见,社会性管制的综合成本是相当高昂的,而且管制越是浩繁细密,成本就越是高昂.而社会转型期“缺位”与“越位”并存的不规范性管制,其成本浪费更是难以估量.政府社会性管制的目的是保障社会怎么写作的普遍化,实现社会的公正公平,增进社会福利.然而,在现实生活中,由于政府管制机构所承担的任务较为复杂,而且大多具有垄断性,因而使承担制约任务和执行管理预算职能的部门无法了解其真正的成本,不能准确评估其运行效率.行使管制职能的政府机构制定和执行政策的表现不尽如人意,管制机构的运作往往是高成本、低效率,没有实现资源配置的帕累托最优,造成了资源的极大浪费.

三、适应构建和谐社会要求,完善政府社会性管制职能

(一)确立社会性管制改革的根本取向

在我国当前的社会转型时期,同时面对着计划经济“全面管理”、“过度管制”、“管制主宰”的遗留影响和市场经济带来的新问题(既包括由市场机制本身缺陷所造成的市场失灵,也包括由市场经济运行所需的配套制度、机制暂时缺失所造成的市场失灵).因此,如何在“市场失灵”与“管制失灵”的双重困境中确定管制改革的根本取向,显得尤为重要.确定社会性管制改革的根本取向,就是要在加强与放松管制之间作出选择.在评判这两种基本选择时,我们必须认识到,无论是加强还是放松管制的做法,都无法单独达成管制的目的、统领社会性管制改革的方向.事实上,两者之间是个巨大的连续体,我们要做的便是在其间选择二者的最优配置比例.一方面,基于对社会性管制在行政管理中重大意义的认识,我们必须积极发挥其应有作用,也就是要加强管制.另一方面,如果管制数量浩繁巨大,内容细致庞杂,超过维持一定监控水平的需要,反而会抑制社会活力,阻碍社会发展,破坏社会和谐,因而必须控制管制水平或者放松管制.权衡以上两个方面,政府社会性管制改革的根本取向应是松紧结合,构建“适度型”管制模式,逐步完善其整体结构和运行机制.

(二)健全社会性管制的主体体系

管制主体的状况,直接决定着社会性管制的水平.要完善社会性管制职能,必须健全其主体体系.

首先,构建新的社会性管制主体体系.传统上,政府行政机关是唯一的管制主体,其管制内容不分巨细、管制手段单一的特点已不能适应现代社会治理的需要.随着社会日益复杂化,政府压力不断增大,必须考虑政府职能的重新定位.在这种背景下,将部分管制职能由政府下放给地方政府,由行政机关转移到社会相似度检测组织,就成为一种必然的选择.要使非政府公共组织同相应的政府、地方各级政府、政府各部门一起,构成新的具有合理分工的社会性管制主体体系.

其次,解决好各管制主体之间的工作机制问题.一是合理安排各主体间的权责分工.要根据实际情况确定哪些管制职能由政府在全国范围内统一履行,哪些应下放给地方;哪些管制由行政机关保留,哪些交给其他公共组织.二是确定管制主体间的协调沟通机制,特别是当管制权存在交叉时要有明确有效的协调渠道,如定期会议、联合办公等.

再次,建立和完善各管制主体之间的分权制衡制度.由于在管制活动中,政府集准立法权、执行权、自由裁量权、准司法权于一身,管制机构间如果没有合理的制度安排,很可能出现寻租现象,使管制者成为被管制者的俘虏,使社会性管制偏离社会福利目标.为此,可借鉴西方国家行政改革中实行的“行政三分”原则,即将社会性管制的决策、执行和监督三个环节由不同的部门来实施,以实现分权制衡,从而防止某一环节的偏废或腐败.同时,要注意解决好管制体制改革中地方和部门之间的利益之争,维护各管制主体之间关系的和谐稳定.

(三)综合运用命令性和激励性管制方法

在社会性管制领域,以往为实现管制目的而经常采用的工具,如禁止特定行为、对营业活动进行限制、资格制度、检查制度和基准、认证制度等,都属于命令性的管制工具.而激励性管制工具则是放弃强迫企业服从的传统方式,转而利用市场机制,为被管制者提供选择和行动的机会,引导、激励被管制者主动服从管制要求,从而实现管制目标,因而又称为市场化管制工具.

与命令性管制工具相比,市场化管制工具具有两个突出的优点:市场化工具使企业和其他被管制主体能以成本最低的方式达到监管目标;市场激励机制鼓励通过创新和技术革新实现这些目标.政府通过税收、收费、补贴、用户付费定价或退款等市场化管制工具,提高或降低从事某种特定活动的成本,从而对被管制者提供充分激励,以鼓励被管制者做出政府希望的行为或避免出现不合理的行为,进而实现社会性管制目标.目前我国社会性管制领域仍然以命令性管制为主,市场化工具的运用尚处于起步和探索阶段.但在国家实行绿色GDP后,节能减排工作进展并不顺利,市场化工具更加引起政府和学者的重视.因此,在节能减排等一些重点领域,应加大市场化管制工具的运用范围和力度,综合运用命令性管制方法与激励性管制方法,增强企业服从管制的外在责任感和内在主动性,以确保政府管制目标的如期实现.

责任编辑:陈健生