公共治理视角下社会组织

更新时间:2024-02-02 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:22612 浏览:104530

[摘 要]随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的不断发展.社会管理的难度不断增加,这就需要充分利用社会组织的资源来帮助政府满足不同利益群体的需要.因此.加强社会组织建设,发挥社会组织公共治理主体的功能,形成政府与社会组织的良性互动.对实现我国“四位一体”的战略布局具有重要的意义.

[关 键 词 ]公共治理;社会组织;政府;公共利益

[作者简介]崔文华,淄博市委党校政法教研部副教授,硕士,山东淄博255033

[中图分类号]C91 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2009)10-0112-03

公共治理就是多元治理主体对社会公共事务协作管理以增进公共利益最大化的过程,是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理.公共治理模式的社会管理格局正逐步在中国确立起来,在公共治理视角下政府与社会组织是真诚的合作者.这种由政府与社会组织合作治理的格局,将构建政治国家与公民社会的一种新型关系,有利于实现公共利益最大化的善治境界,为实现我国“四位一体”的战略布局具有重要的意义.

一、公共治理视角下社会组织的作用

近年来,山东省淄博市社会组织发展迅速,总量已达到4486家.截至目前全市共有社会团体1286家(包括农村经济协会),共有民办非企业单位近3200家;登记数量较上午增长10%,呈现稳步上升趋势,行业范围涉及科技、卫生、教育、生态环境、工商业怎么写作、社会怎么写作、农业和农村发展等领域.社会组织在公共决策、公共管理、公共怎么写作方面发挥着重要的作用,成为公共治理的重要主体.

(一)参与公共决策,在现实生活中,作为政策制定者的政府官员,在复杂的社会问题中采集公共政策所需的充分的、明确的信息并非易事,且由于多数政策制定者的认知能力、价值取向有一定限度,他们很难依靠自己的力量制定出科学的公共政策,所以只能依靠某一理性的程序来减少公共政策所面临的各种不确定性和复杂问题.社会组织由于其广泛的社会性基础,能够有效地将个体公民的意见转化为明确的、一致的组织意见转达给政府,从而实现其利益聚合与表达功能,近几年来,淄博市各行业协会受政府委托或主动地针对各行业内普遍存在的问题,配合有关部门进行了多项调查研究,提出了多项经济政策、立法、行业远景规划、行业标准等方面的意见和建议,为政府决策和企业的健康发展提供了大量的第一手资料,形成了一批研究成果.

(二)参与公共管理.随着经济体制改革的深入,市场经济的发展和完善必然要求划定政府权力范围,迫使政府重新定位其职责和功能,以此限制政府的结构和规模.同时,在市场经济中,许多由单个企业办不到的事情,政府也很难出面,特别是中国加入WTO后,政府日益感觉到直接管理的尴尬与无力,从而使得发展包括行业协会、商会在内的经济类社会组织成为业界和政府越来越强烈的共同意向,此外.随着经济的迅速发展,也会带来新的社会问题,如贫困、失业、环境污染等,而社会组织发动了民间力量,动员了巨大的物质和人力资源投入到社会,弥补了政府、市场管理的不足,成为现代社会生活中一支强大而活跃的经济力量.例如淄博市乡镇企业协会在2000年10月向市政府建议:联合市纪律检查委员会、物价局等七部门对乡镇企业的“三乱”、企业负担过重等问题进行了专项治理.通过专项治理,清理“三乱”问题20多项.这一措施有力地维护了乡镇企业的合法权益,切实减轻了乡镇企业的不合理负担.

(三)提供公共怎么写作,社会组织作为一种不以获取利润为目的、为社会公益怎么写作的、提供准公共产品的独立机构,以其自主性、灵活性、公益性等特征,满足了社会成员多元化的需求,及时回应公民的各种怎么写作需求,并对政府和市场失灵造成的“真空”地带具有积极的弥补和补救功能,因此成为了公民参与公共怎么写作的良好管道.淄博市花卉协会2005年积极组织各会员参加昆明世,其展品获得了24金、14银、8铜的好成绩,为宣传淄博,全省夺冠,花农增收作出了贡献.山东星火培训学院面向全市低保对象、优抚对象、下岗失业人员和四川灾区群众推出“三免一助”培训工程.

二、社会组织在公共治理中存在的问题

当前,由于社会组织的各项机制还未成熟和规范,失灵现象也是屡见不鲜,许多社会组织存在违规行为和腐败现象,也正如同“政府失灵”和“市场失灵”一样,社会组织失灵现象正以多种形式表现出来.

(一)参与公共决策不足.公共政策参与是社会组织的一项重要功能.然而由于多方面的原因,目前淄博市社会组织的政策参与程度还普遍较低.首先,社会组织政策参与的途径有限.目前,我国公民参与公共政策渠道相对较少,主要是通过人大、政协、工商联或通过信访、申诉和等合法途径,尽管有这些参与渠道,但人们参与机会相对不多,人民很难借此将自己的利益和要求较全面地传达到政府的政策制定过程中.其次,政策过程的非透明性,在政策议程建立、政策制定过程中,即使社会组织有参与公共政策的意愿,但由于政策过程缺乏透明度,他们也常常无法知晓政府政策制定的具体规程、各种政策问题的优先次序以及其他相关的政策信息,因而也就无法及时、有效地参与公共政策的制定.

(二)提供公共怎么写作效率低下.提供公共物品和公共怎么写作的高效率是社会组织的优势所在.然而随着社会组织规模的扩大,竞争机制的缺失、资金的短缺和组织怎么写作的业余性的影响,其在提供公共怎么写作的低效率、低质量,并不亚于政府和市场部门,首先,竞争的明显不足所带来的低效率.社会组织虽然不以营利为目的,但仍然需要竞争,以激发组织的创造力,提高管理和服务水平.但在我国.政府经常合并一些宗旨、业务范围相同或相似的社会组织,反对社会组织之间的竞争.政府这样做的目的是为了控制社会组织的数量,便于管理,但结果却弊大于利.其次,资金的严重短缺所带来的低效率.资金的缺乏在很大程度上限制了社会组织活动的开展和组织运行的效率,在开展公益活动时,常常表现为“心有余而力不足”.在与政府合作提供公共怎么写作时,由于过分关注营利,不能保证其所提供的公共怎么写作的质量和效率.


(三)存在偏离社会公益趋势.社会组织不是政府,不靠权力驱动也不是经济体.尤其不靠经济利益驱动.社会组织的原动力是志愿精神,作为供给公共物品的非营利部门.社会组织的本性和职能主要依赖慈善捐款和志愿者的志愿行为,然而,由于资金的短缺或者营利动机的驱使,很多本来以公益为目的的社会组织,偏离社会公益的宗旨.打着非营利的旗帜,追求自身利益.有些社会组织偏离公益宗旨,追求自身利益,他们以从事商业活动的方式赚取大量利润,中饱私囊,损害了公共福利和社会效益,导致社会公信度降低.

三、社会组织在公共治理中存在问题的成因分析

(一)法律法规不健全.我国社会组织法律法规体系还不甚健全,严重影响了社会组织的正常运转和健康发展.一是对社会组织无基本法,现行主要法规《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》均停留在行政法规层面,导致对其地位、功能缺乏基本定位.二是现有法规偏重程序法,缺少实体法,对社会组织的权利和义务规范和保护均显不足.三是有些新出现的社会组织甚至无法可依,在社会组织的管理上存在“制度真空”,在内容上没有包括境外在华社会团体和民办非企业单位,公益事业相关税制和社会保障、志愿怎么写作等方面.

(二)监督管理机制不健全.社会组织要获得健康发展,要保证其公共治理功能的良好发挥.不仅需要其内部的自我约束,而且更离不开强有力的外部控制和约束,即要求构建一套行之有效的社会组织监督管理体制.然而,由于目前我国社会组织监督机制的不完善,不仅社会组织的外部监督机制长期处于半真空状态,而且其自律机制也有待完善与加强,从而导致社会组织在实际运作中的一系列问题,尤其是责任和腐败问题,严重损害了其社会公信力,为其发展设置了无形的障碍.

(三)政府和社会组织界限不明确,政社不分.政府和社会组织行政关系错位,合作有余,分工不足,从属有余,自立不足.首先,政府对社会组织领导而非指导.从理论上讲二者本应是指导与被指导的关系,但现实中,社会组织的人事任免、目标方案的确立乃至工作的安排都受政府有关部门的领导,政府的行政权力渗透到社会组织的各个领域,集资源提供者、直接运行操作者、宏观管理者多个角色于一身.其次,政府与社会组织在组织结构上重叠而非分化.目前我国社会组织大多类似于国家机构,享受财政拨款,并被纳入行政组织系统,挂靠于主管部门,定行政级别,按行政级别确定福利待遇和隶属关系,这一方面削弱了社会组织的自主性,另一方面导致其脱离社会,更加依赖政府.

(四)社会组织自身能力缺乏.自身能力不足是我国社会组织提供公共怎么写作中存在的一个极为普遍和严重的问题.自身能力不足是综合来看的,包括社会组织的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力,造成能力不足的一个重要因素是人才不足,特别是具有创新能力的人才不足.在绝大多数自上而下的社会组织中,基本的工作人员几乎都来自政府机构,其中有许多是从第一线退下来的离退休人员;在很多自下而上的社会组织中,没有或几乎没有固定的人才渠道,定员和编制极为有限,主要依靠志愿者开展活动,因此普遍存在制度不健全、管理不科学、家长制等问题.

四、公共治理视角下社会组织发展的对策

随着改革开放的深入与市场经济的逐步完善,政府转移出来的职能由社会组织来承担,我国逐步形成政府、企业、社会组织多元治理主体共同管理的格局,为了更好地发挥社会组织的公共治理功能,促进社会组织的发展,应采取有针对性的措施.

(一)健全法律法规,科学界定社会组织的权利和义务.目前,我国虽有一些关于社会组织的法律、法规和规章,具备了依法对社会组织进行引导、监督和管理的法制基础,但总体看来,法律的供给与需求差距较大,因此,应制定《社会组织法》,为社会组织的管理提供实体性母法;本着“急用先立”的原则,加快对新兴社会组织的管理立法、对备案制度立法、对社会组织涉外活动和境外社会组织在华活动立法,另一方面,与《社会组织法》相适应的行业协会法、公共怎么写作组织法等规范社会组织的行为、机构、治理和管理体制方面的法律也应着手制定.

(二)强化监管,建立健全政府对社会组织的监管机制,政府是社会组织重要的监督主体之一,以往我国社会组织的问责方式仅限于年检,但由于相关法规对社会组织的年检的可操作性没有立法规定,使其在实际中成为例行公事.填写表格后上交就了事.而且对于违反年检制度的社会组织的法律责任和处罚也未作明确规定,唯一的年检制度也作用甚微.因此,应该加强政府对社会组织的日常监督,重点放在社会组织的日常运作是否违规上,变监督为怎么写作,使社会组织主动接受政府的监督.完善社会组织的外部监督评估机制.外部监督评估机制可以由以政府监督为主的,包括独立的第三方评估机构、社会组织同行业以及大众、传媒共同监督构建.通过不同途径对社会组织的管理者与执行人员进行的监督.建立政府监督和社会监督、社会组织自律相结合的监督管理制度,减少对社会组织的直接行政干预,实行依法管理.

(三)政社分开,加快社会组织的自治化过程.我国社会组织的特点之一是色彩明显,自治化水平很低.政府在微观经济领域退出已成为共识,但在宏观社会领域的退出远没有引起足够的重视.政府应给予社会组织以自主经营的权力,使其成为独立法人实体,不直接干预、插手其内部管理和经营事务,在组织、职能、财务、认识和活动方式等方面作出明确的划分,逐步使社会组织转变为自下而上按原则建立起来的组织,摆脱对政府部门的依附,能够在人事、资金、活动等方面自立自主,享有较充分的自主权.

(四)完善社会组织内部机构,加强社会组织自身能力建设.目前,社会管理模式正逐步向着“小政府”、“大社会”的方向转变.这为社会组织的发展带来了新的机遇和新的活力,社会组织要承担起历史赋予的重任,就更需要加强自身能力的建设.首先要抓好人才建设.要把专家、学者、工程技术人员吸收到社会组织里来,切实做到既有权威性又有代表性.借鉴国内外发达社会组织的经验,社会组织的常设机构要配备既有较强专业技术水平又有较高协调能力的专职人员,要老中青相结合,切实保证日常工作正常有序地开展.其次要加强社会组织的制度建设.建立健全以社会组织章程为主的决策制度、财务管理制度、考核奖惩制度、重大事项报告制度、接受捐赠公示制度、财务审计制度等,真正做到有章可循、有法可依.

[责任编辑:荷 叶]