本站原创改革开放以来,在历届省委、省政府的正确领导下,我省各地紧紧围绕全省经济社会发展目标,以科学发展观为指导,坚持以人为本,不断推进社会救助各项工作,社会救助体系建设取得了长足进展,初步构建起了以最低生活保障、五保供养、灾害救助制度为基础,以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助,以优惠政策相配套,以社会互助为补充的城乡新型社会救助体系,为保障全省困难群众基本生活和促进江苏率先发展、和谐发展、科学发展发挥了积极作用.
加强制度建设,不断完善社会救助体系
最低生活保障制度覆盖城乡,困难群众生活状况得到有效改善.十一届三中全会后,我省社会救济工作获得了恢复和发展.从1980年1月起,城市困难户救济标准省辖市为每人每月12-14元,地区辖市和县属镇为每人每月10-12元,从1985年10月起每人每月增加了5元.据1983年底进行的普查统计,全省城镇贫民享受定期定量的救济对象共13420户17348人.在贫困人口集中的农村,主要采取的是救助与扶贫相结合的办法,帮助贫困户发展生产,走勤劳致富的道路：对无劳动能力的特殊困难户和五保户,以集体经济给予补助和供给为主,政府救济为辅.总的来说,改革开放初期我省救助工作存在范围偏窄、内容单一、标准较低等不足.1994年,我省在南京、无锡两市启动城市低保试点工作；1997年,进一步加大工作推力,13个省辖市年内全面建制；至2002年,全省城市低保工作基本实现了应保尽保.在建立农村低保制度之前,全省各地按照“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则,建立了农村特困户生活救助制度.1995年：我省开展了农村低保制度试点；至1998年,全省所有县都出台了农村低保建制文件；2004年8月,省政府常务会议确立了“到2005年底,农村低保基本实现应保尽保”的工作目标,加大了省级财政转移支付力度,至2005年6月,所有涉农县(市)全面建章立制,全省基本实现了应保尽保.目前,我省城乡低保工作呈现出保障人数大体稳定、财政投人逐年增加、保障水平不断提高的态势.2007年底,全省共保障城市低保对象44.59万人,占非农人口1.6％,人均保障标准244元／月；共保障农村低保对象114.75万人,占农业人口2.5％,人均保障标准131元／月.城乡合计保障人数159.3万人,为建制初的9倍.
五保供养制度进一步完善,集中供养率明显提高.全省各地已全部落实了农村五保供养政策,做到了“应保尽保”,供养标准逐年提高.2007年底,全省共供养农村五保对象23万余人,集中供养年人均水平为2876元,分散供养年人均水平为2310元.五保供养经费普遍实行了社会化发放.自2005年起,我省已连续三年实施了以农村敬老院建设为主要内容的“关爱工程”,省财政累计安排资金4.38亿元,市、县、乡共配套资金5.17亿元,新建、改建农村敬老院1252个,新增床位9万张,敬老院硬件建设实现了质的提升,贫困地区农村敬老院面貌得到了根本改变.全省集中五保供养率由2004年底的不到30％提高到2006年底的55％,到2007年底达到60％.
灾害应急救助体系基本形成,救灾减灾能力逐步增强.全省13个市及其所辖涉农的县(市、区)均出台了自然灾害救助应急预案,省、市、县预案体系基本形成.各项制度框架基本建立,灾害信息系统覆盖到县,重大灾情能够在7小时内及时报送民政部.灾害响应能力进一步提高,能够保证灾民在受灾24小时内衣、食、住、水、医等基本需求.自2001年至2007年,全省共救助灾民2890万人次,紧急转移安置灾民164万人次,恢复重建因灾倒塌民房近40万间.2005年7月我省成立了省减灾委员会,减灾工作机制初步建立,减灾工作步入新的阶段.从2006年开始,“国际减灾日”和“社区减灾平安行”活动在全省各地有序开展.
城乡医疗救助工作稳步推进,救助效果初步显现.我省农村医疗救助工作从2003年开始启动,当年7月,省政府出台了《关于在全省建立新型农村合作医疗制度的实施意见》,要求各地在建立新型合作医疗制度的同时,对农村五保户和贫困农民家庭给予医疗救助.2004年6月,省有关部门发布《江苏省农村医疗救助实施办法》,到2005年底,各省辖市及涉农县(市、区)均出台了实施细则.城市医疗救助制度从2005年开始在7个市36个县(市、区)进行试点,2007年进一步扩大,到2008年上半年在全省全面推开.据统计,2007年,全省共救助农村困难群众112.48万人次,支出救助金1.33亿元；共救助城市困难群众29.13万人次,支出救助金1亿多元,在一定程度上缓解了城乡困难群众看病难、看病贵问题.
临时生活救助制度全面实施,“炕边冷”现象初步缓解.为解决城乡低保边缘家庭的贫困问题,2007年10月,省政府出台了《江苏省城乡困难群众临时生活救助实施办法》,由此建立了临时救助工作长效机制.将救助范围从绝对贫困对象拓展到相对贫困对象,改变了过去救助政策只聚焦低保群体的“悬崖效应”,弥补了政策的断层.目前,全省各地结合实际,制定或完善了临时救助制度的实施办法或细则,规定了受理审批程序,确定了救助方式和标准,临时救助工作进展顺利.
慈善事业发展迅速,社会互助成效显著.江苏省慈善总会于2005年11月18日成立.截至2007年底,全省13个省辖市、97个县(市、区)成立了慈善机构,全省慈善资金总量已达70多亿元(含合同认捐),位居全国第一.各地慈善机构每年都要组织实施一批慈善救助项目,其中对一些患重大疾病的困难对象给予3000元至10000元不等的关怀资助.2007年,省慈善总会支出救助款物达7000多万元.社会捐助制度进一步完善,建立了长效帮困和应急帮扶相结合的工作机制.慈善救助在社会救助体系中发挥了重要的补充和辅助作用.
社会救助内容不断拓展,教育、住房、司法等专项救助有序推进.随着《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的实施,我省实现了对流浪乞讨人员由收容遣送向救助的转变,较好地保障了城市生活无着的流浪乞讨人员吃、住、医、行等基本需求.从今年起,各级民政部门新开展了无固定收入重残人员救助工作,并将临时生活救助工作纳入制度化、规范化轨道.近几年来,我省在着力保障低保对象最基本物质生活需求的同时,还努力帮助解决他们生活中存在的各方面困难.目前,省一级制定出台了《关于切实做好家庭经济困难学生资助工作意见的通知》、《关于加强司法救助工作的意见》、《关于解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》等一批政策文件,修订了《江苏省法律援助条例》.在各部门的协作配合下,我省教育救助、住房救助、司法救助以及助老、助残等工作均有了新的进展.
坚持与时俱进,不断推进社会救助工作创新
建立低保标准增长机制.2006年8月,省政府常务会议研究决定在全省建立城乡低保标准增长机制,其后省政府下发了《关于完善城乡居民最低生活保障标准增长机制进一步加强社会救助工作的通知》(苏政发[2006]137号),从2007年起,城市以省辖市为单位,农村以县(市)为单位,分别依据当地上年度城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入20％-25％的比例,综合确定当年最低生活保障标准.这项机制的建立.克服了低保标准调整周期和幅度的随意性,使得低保水平与经济社会发展相适应.
发放物价上涨动态补贴.为化解物价上涨给困难群众基本生活造成的冲击,2005年8月,省政府下发了《关于对低收入居民实行基本生活消费上涨动态补贴的意见》,规定当年度低收入居民消费指数涨幅超过3％(含3％)时,对城乡低保户等困难群众按月保障标准全额发放物价补贴.2007年,我省先后两次启动补贴机制,省财政共安排8088万元对经济困难地区给予专项补助.进入2008年,为提高补贴的及时性,我省又将补贴机制调整为按季启动.
出台适度普惠性救助办法.一是对城市低保户实施普惠性质的节日慰问办法.从2005年起,我省连续4年对城市低保户按200元／户的标准发放节日慰问补助.二是对城乡低保对象中大重病患者进行节日困难补助.2008年,省政府专门安排专项资金,对苏北、苏中困难地区城乡低保对象中的大重病患者按300元／人的标准给予特殊补助.三是建立了重残人员救助制度.省民政、财政、卫生、残联四部门联合发文要求各地从2008年1月起,对低保对象以外的无固定收入重残人员参照当地城乡低保标准给予全额生活救助.
完善工作机制,不断提高社会救助工作水平
不断完善管理体制.各地普遍形成了党政主导、民政牵头、部门配合、社会参与的良性管理体制,不少地区还建立了社会救助工作联席会议制度,加强对社会救助工作的组织协调和救助资源的整合利用,发挥了社会救助体系的整体效益.民政部门坚持“以民为本、为民解困”的宗旨理念,建立健全相关救助制度,积极履行工作职能.财政、卫生、劳动、教育、司法、建设、物价等相关部门按照分工,各司其职,各负其责,密切协作,共同做好社会救助工作.
不断完善运行机制.一是规范审批程序,各地严格坚持个人申请、村(居)委会评议、乡镇(街道)复核、县级民政部门审批的程序,把好审批关.二是坚持专户管理与社会化发放.各地认真执行相关财务管理制度,做到专户管理、专款专用、专账核算,普遍推行金融机构打卡发放的办法.三是建立监督机制.各地建立了评议制度和公示制度,设立了信箱,公布了投诉；坚持内、外监督相结合,强化财务、审计和纪检监督,邀请人大代表、政协委员进行视察检查.确保救助资金不被挤占、挪用.
不断完善筹资机制.近年来,各地切实发挥财政主渠道作用,按照建立公共财政的要求,加大财政支出结构调整力度,将社会救助所需资金列入同级财政预算,并根据经济社会发展水平的提升逐年增加.省级财政切实加大了社会救助资金支出力度和对欠发达地区的转移支付力度,有力保障了苏北、苏中经济欠发达地区社会救助工作的顺利开展.从2002年到2007年,全省低保资金支出由2.72亿元增加到12.7亿元,其中省级财政补助资金由0.4亿元增加到4.05亿元.目前,我省社会救助工作形成了政府财政投入为主、社会参与和慈善事业为补充的筹资机制.
实践表明,我省社会救助体系的建立,稳定、持久、有效地解决了城乡贫困人口的温饱问题,在实现困难群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、困有所救六个方面发挥着不可替代的作用,是保证“全面达小康、建设新江苏”战略目标如期实现的必要的基础性工程.
(作者系江苏省民政厅厅长)
责任编辑：尤 健