本站原创【摘 要 】 公共财政框架建立后人们对财政资金运行的效益性投入了更多关注,而不再局限于原来的真实性与合法性.在此背景下,有必要将绩效审计理念与方法合理引入财政预算执行绩效审计,使绩效审计在财政管理决策功能上切实发挥查错纠弊的重要功能,进一步提升财政资金运行效率.本文详细分析了目前我国财政预算执行绩效审计存在较难规避审计风险、缺乏有效预算编制体制及审计准则、财政预算管理较为粗放、资金使用效率不高等问题,并在此基础上提出了相应的完善建议.
【关 键 词 】 财政资金 预算执行 绩效审计
一、财政预算执行绩效审计涵义
财政预算执行绩效审计以财政收支的合法真实性审计为起点,具体是指审计机关运用各种方式对财政资金使用的效益性与经济性进行监督的系列管理活动.投入与产出呈现合理比例是绩效审计的核心问题,产出一定时投入越少或投入一定时产出越高则财政预算执行绩效就越好.绩效审计一般由各级人大及其常委会交办,分若干审计小组对财政预算支出块、财政预算收入块及两大块下进一步划分的分资金项目分别开展审计工作,最终各财政预算资金执行情况汇总到项目主审并形成审计报告.目前我国财政预算执行绩效审计普遍存在难度偏大、涉及的被审计单位偏多、被审计资金内容较为广泛、尚未建立健全效益评价标准体系且属于事后审计等特点,使得预算执行绩效审计具体工作中缺乏完善的参照执行标准且难度较大.因而,如何有效开展财政预算执行绩效审计以持续提升我国财政绩效水平,最终有效提升我国社会行政管理的综合水平,已成为目前我国财政预算执行审计实际工作中的重要任务之一.
二、我国财政预算执行绩效审计现状
1.缺乏有效预算编制体制及审计准则使得审计难度较大
一方面,我国财政部既管下拨经费又管预算编制,下拨多少、预算如何分配等都全权由财政部自身决定,过大的分配权使得各部门对其敬畏有加,无法在真正意义上实现有效的审计监督.提交给人大的年度预算执行报告存在诸多问题：一是各部门在各环节的财政预算执行弹性较大,某些官员可以随意改变巨额资金的特定用途,而且财政往往在预算之外大量预留不纳入国家预算的临时性支出,为政府各部门违规违法行为（如挪用资金）提供了便利,而公众对资金的使用情况也毫不知情；二是预算报告中仅给出了笼统的总数,编制太过粗略不够详尽,致使人大代表无法确知资金的去向.可见,集监督、执行与编制预算为一体的财政部门直接导致了我国财政预算执行绩效审计的低效,政府预算也是内行看不见且外行看不懂.存在诸多缺陷的政府预算编制体制在一定程度上制约了各级人大及其常委会有效地对各级政府预算执行进行监督.
另一方面,为切实指导并规范财政预算执行绩效审计工作的顺利开展,我国政府迫切需要建立健全相应的绩效审计工作与行为指导标准及准则,即完善财政预算执行绩效审计准则.目前来看,我国审计准则仅有企事业单位财务收支准则,虽也提到绩效审计,但却缺乏相应的具体条文规定,即真正适用于财政预算执行绩效审计的审计准则及法规体系尚有待于建立健全.
2.预算执行随意使得审计风险加大
审计风险是开展审计项目中必然存在的一种风险,具体可分为工作风险和职业风险.绩效审计风险并非源于审计机构自身,而是与政府整体密切相关,财政预算执行绩效审计承担了一种公共责任,一旦产生审计风险,其不利影响也将波及社会、政治等多个方面,甚至引发公众对政府的信任危机.在条件不甚成熟且财政预算执行绩效审计环境不佳的情况下,对预算执行部门进行绩效评价的操作难度进一步加大,审计风险无法有效规避.再加上我国财政预算执行绩效审计涉及的被审计单位较多且较为敏感,涉及政府机关执政行为及公共管理效益,需要考虑的问题众多,被审计单位预算执行较为随意.例如,2009年某市审计局对该市人民政府2007―2008年财政决算及其他收支情况的审计过程中发现该市财政没有及时安排拨付逾8100万元的上级专用款项,阻碍了该市有关建设项目的顺利开展.由于审计人员在开展审计工作时所掌握的材料或情况非常有限,因而其在做出绩效评价或给出监督意见时必须十分谨慎.此时,许多审计人员对特定情况不予以披露,而是专门报告给部门主管领导,通过这种方法规避审计风险在一定程度上降低了财政预算执行绩效审计的独立性与权威性.
3.粗放的财政预算管理使得资金使用效率不高
一方面,当前我国财政下发的专项资金分属不同部门进行管理,资金管理较为分散,资金使用缺乏统筹协调性,不同投资在项目内容、建设安排、实施方法及使用范围等方面存在不同程度的交叉或重复,资金使用效率低下,存在较为严重的浪费现象,条块分割严重无法有效形成合力.另一方面,在财政专项资金管理上存在重分配轻到位、重指标下达轻后续项目管理等问题,对整个财政专项资金的监管实施不到位,对项目的社会效益及经济效益也缺乏行之有效且科学合理的预算执行绩效评价及监督机制,最终导致财政专项资金使用效率亟待提高.例如,2007年某市审计局对该市人民政府2005―2006年财政决策及其他财政收支情况的审计过程中,发现该市水利专项资金被挪用近16万元,滞留金额超过318万元,对水利专项资金的使用效率造成非常恶劣的影响.
三、完善我国财政预算执行绩效审计的有关建议
1.规范财政预算执行程序,选准绩效审计切入点
增强预算执行的法律约束力,持续规范财政资金的分配行为,认真执行预算法,规范并严格履行预算执行程序,减少资金分配的随意性,严肃对待预算的变动与调整,建立健全追加支出审批程序,非经法定程序不得变更或调整,减少财政资金的二次分配.预算执行权应与预算编制权相分离,完善预算执行的奖惩激励举措,同时完善预算执行的监督体制,逐步向社会公开预算执行审计结果,促进社会监督与审计监督的有益融合.
目前以当地领导为主的双重领导机制是我国现行的审计监督体制,在此背景下进行的财政预算执行绩效审计存在诸多缺陷.尤其是对个别缺乏透明性问题也较为集中的负责人而言,他们掌握了公共支出的使用权或决策权,这时进行的绩效审计流于形式,问题却无法深究.同时,财政支出内容千差万别,预算执行绩效审计涉及太广,进一步加大了我国财政预算执行绩效审计风险.原则上财政资金绩效监督对象应涵盖各类财政预算管理范围内的公共财政资金,但在目前开展绩效审计条件尚未具备的基础上,只能有选择性地对某些与财政预算使用、管理及行政决策有关联的重点环节进行切实可行的绩效审计.此外,在审计开展过程中要注意及时总结教训,以便今后财政预算执行绩效的进一步审计积累经验. 此外,与其他绩效审计相比,财政专项资金的绩效审计相对较为单一,在审计工作中必须以资金流向为主线,以立项为起点,重点关注项目管理,参照财政专项资金质量控制、考评机制、项目计划及其他有关标准,合理评判立项的规范性、科学合理性及财政专项资金使用的合法性与真实性,综合检查项目完成后所产生的社会效益及经济效益.发现可能存在的问题,披露立项不合理、资金浪费或损失、决策效益低等事项,提出相应的对策以便为今后进一步的审计工作打下基础.
2.完善内部控制制度,有效规避审计风险
提升我国政府财政预算执行绩效,不仅要合理科学地进行财政预算编制,更要使各项财政资金支出的绩效实现最大化,通过良好的预算执行实现非政府部门与政府部门间社会资源的最优配置.目前在我国有关制度尚未健全的条件下,尤其要注意强化内控体制建设并持续规范审计准则,以有效进行财政预算编制及执行的绩效审计.审计工作开展时要积极引入事前预警、日常监督、事后评价相结合的连续循环监管机制,即时反馈财政资金动向及使用情况,实现实时监控.
内部控制的完善具体应从以下方面进行考虑：一是转变观念.应当从过去的仅注重预算执行单位财务收支审计中转变出来,从审计监督制度建设、政策执行、财政运行等多角度进行考虑,实现观念上的两个转变.同时要加强宏观监督,不能再局限于传统的微观监管；二是及时预警.财政预算资金项目立项时进行的认证工作应有审计人员介入,审计人员可对项目可行性及科学合理性提出建议及意见,及时预警审计问题,并详细分析项目的社会效益及经济效益,以最大程度上减少财政预算的低效或浪费；三是日常监管.动态监督与跟踪监督是实现有效审计的必要保证,必须随时掌握预算资金的动向及使用情况,使监督这只大手延伸至财政预算资金所到的每一处,实现有效日常监管；四是事后评价.绩效评价是促进审计工作深化进行的重要保障,必须具备一套完整且行之有效的财政预算执行效益考评机制,使财政预算执行绩效审计评价指标具有可操作性和科学合理性.
一般而言,应做到以下方面以有效规避财政预算执行绩效审计风险：一是确定被审计单位后进行提前分析.审计项目在立项确定被审计单位时尽量选择那些项目支出较大、项目较多且预算管理时间较长的单位,这是由于项目支出大有利于及时发现问题,快速抓住重点,从而有效规避审计风险,项目较多则表示预算单位可以自行调节的空间较小,其各项预算支出标准也制定的较为完备,预算管理时间较长则可针对单位现行的预算管理体制提出进一步完善的建议及意见；二是着重把握财政预算核心内容进行综合分析.由于时间和精力有限,审计人员无法对财政预算资金面面俱到地进行审计,而要结合公众及政府对财政预算投向的关注力度有针对性地进行重点审计,如一些极易发生风险的领域（环境卫生、采购等）、高公共利益却低效的领域、涉及巨额财政预算资金的领域等；三是保持地被审计单位的充分互动和有效沟通.应充分听取预算执行单位的有关意见及建议,并与其共同研究问题所在,进一步增加审计项目的价值,消除信息不对称风险.
3.提升审计人员综合素养,打牢绩效审计基石
第一,强化岗位培训与再教育工作.建立适应财政预算执行绩效审计的专业审计人员队伍,并采取多种形式对其进行培训,以案例教学等渠道对其进行再教育,使其理论知识与时俱进,在实践中不断摸索.努力培养绩效审计人员的审计独立性意识,全面提升审计人员综合素养,促使其利用自身丰富的专业知识有效快速地开展财政预算执行绩效审计工作.
第二,合理安排年度审计任务,加大审计经费投入.为保证审计质量,必须合理安排年度审计任务,使审计人员在工作中能够有充分的时间进行学习与总结,继而提升审计水平.同时,为保证审计人员的再教育与培训工作的顺利进行,必须投入足够经费以建设计算机辅助审计技术及建设信息网络,有效提高审计人员业务能力,为绩效审计打牢基石.
【参考文献】
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