本站原创摘 要:本文将从公共政策出台的过程谈到燃油税政策出台,并根据提出开征燃油税政策的历程叙述各方利益之间的博弈,充分剖析其开征燃油税的客观必要性,用公共政策出台的公共利益价值取向讨论燃油税政策出台应把握的方向及其风险,解开开征燃油税“四面楚歌”的困局.
关 键 词 :公共政策燃油税 公共利益
一、前言
公共政策,即政府依据特定时期的目标,在对社会利益进行选择、综合、分配、落实过程中所制定的行为准则.
公共政策的出台首先是由问题到社会问题是第一个环节,是问题在客观上由点到面不断发展,其次再由社会问题到社会公共问题是第二个环节,是社会问题客观上不断发展并逐步引起社会关注与争论的问题,最后,由社会公共问题到公共政策问题是第三个环节,主观上的关注与争论输入到政治系统并将其纳入解决的对象.
一般而言,公共政策的制定应遵循以下原则:
1.系统原则
任何一项政策都不可能孤立存在,总是与其他政策相联系,处于一个政策体系中.在政策制定过程中,应当整体利益和局部利益相结合,内部条件和外部条件相结合,眼前利益与长远利益相结合,主要目的与次要目的相结合.不论制定什么政策,都应当把它置于一定的政策体系中考虑,搞清楚它与其他政策的关系,充分估计政策体系的整体效应.坚持正确处理全部与局部的关系,坚持统筹兼顾,是系统原则的基本要求.
2.协调原则
由于任何政策都处于一个政策体系之中,其制定过程会涉及多个不同部门,其实施将广泛影响多个不同方面,因此,政策制定必须坚持协调原则.首先,在确立政策月标时,要注意短期目标和长远目标、该政策目标与其他有关政策的目标之间的协调.如果希望通过一项政策实现多个目标,便需要注意这多个政策目标之间的协调.由于不同社会群体的价值取向、利益、需求可能不一致,确立政策目标时,常常需要在这些不同的价值取向、利益、需求之间寻求协调.其次,在设计具体的政策措施时,要注意各种措施的配套性和协调性,注意该政策拟采取的措施与其他政策的措施之间的协调性.再次,很多政策在制定过程中牵涉多个不同部门,而这些不同部门可能有不同的关注点、有不同的利益取向,因此,制定政策时必须注意协调这些不同的部门,否则,政策可能难以出台,或者即使出台了,也难以保证得到有效的实施.
3.可行原则
政策制定必须符合现实条件的要求,充分估计各种环境因素对政策的影响与制约.也就是说,政策的制定必须以现实可行为前提.政策制定考虑的可行性一般包括三个方面:一是政治可行性,即某项政策可能被多数政治团体或大多数群众接受,政治风险不高,二是经济可行性,即实施政策方案所必需的资源是能够充分获取的,是不会产生难以承受的经济负担的,三是技术可行性,即将政策方案付诸实施在技术上是可行的.一项政策方案只有在这些方面都具备可行性,才可能顺利出台并真正付诸实施,才有可能取得预期的效果.
4.合法原则
合法原则指的是,公共政策的制定必须符合有关法律的规定.它包括三个方面:其一,政策制定主体的决策权合理流动,也就是说,政策制定主体必须在法律赋予的权限范围内决策,而不能越权决策.其二,政策制定的程序合法,也就是说,决策行为必须按照有关法律规定的程序和方式进行,不能随意减少或颠倒决策过程中的有关步骤和环节.其三,政策内容合法,即所制定的政策的内容不能违背有关法律,不能违背国家或本地的宏观政策和上位政策.
5.参与原则
现代社会的复杂性和快速多变性,使得公共政策的制定成为一项复杂而艰难的工作.要适时制定有效的公共政策,不仅需要丰富的决策经验,还必须掌握大量的信息,有多种不同学科的专业知识.因此,仅靠少数几位高层决策者是不行的,即使他们具有非凡的决策能力.在政策制定过程中,为了及时发现政策问题,反映大多数民众的需求和愿望,为了集中更多人的智慧,利用有关专家的专业知识,必须通过适当的机制和程序,使公众和专家广泛参与进来.在我国,广泛的参与,不仅是为了保证公共政策制定的质量,更是为了保障人民群众当家作主的权利得以实现.
二、燃油税的开征现状
所谓燃油税,即将现今普遍征收的养路费和其他费用合并成燃油税,通过法律约定整合各部门间的利益关系,从而最大限度地节省能源和基础设施开支.
早在1994年国家有关部门就己正式提出开征燃油税.1997年全国人大通过的《公路法》修正案,对交通车辆开征燃油税正式列入法案,开征燃油税正式提升到法律层面.2005年1月,国家税务局局长谢旭人在一次发布会上表示,“燃油税改革方案己有了初步意见,但需要在比较合适的时间推出”.2005年3月全国人大记者招待会上,财政部部长金人庆也透露,“财政部己经研究决定准备要出台燃油税来取代现在的公路养路费.整个税收设计的方案,包括税票都准备好了”.9月13日,国家发展和改革委员会副主任张国宝表示,“越来越多的人认识到出台燃油税是必要的,这个问题己经提到了议事日程”.10月11日第十六委员会第五次全体会议通过的《关于制定十一五规划的建议》中关于推进财政税收体制改革一切提到“调整和完善资源税,实施燃油税,稳步推行物业税”.
三、开征燃油税幕后各方利益的博弈
1、在我国由于燃油税一直没有出台,石油垄断企业一直以来把握全国原油加工、提炼、销售等,开征燃油税对它们来是无疑将削弱其掌控油价的力度.
2、费改税将使交通部门事权与财权分离,交通部门宏观调控乏力,财政收入归,将使交通部门近30万人无法安置,还会导致交通部门自主控调能力自然削弱.
3、征收燃油税是利益重组,是将地方利益收归国家财政,税改后大部分财政收入将收归,这对地方将是一笔很大“损失”,这将引发地方反对和抵制.
4.农机用油、部队用油、计程车等用油大户如何补贴的问题更是困难重重,如补贴不到位,必将引发一系列社会问题.
四、开征燃油税要坚持公共利益取向
事实上,就改革本身的逻辑而言,只有在先有合理的成品油形成机制之后,燃油税的推出才有实际意义.但就民众希望通过燃油税打破垄断坚冰的期待而言,我们没有任何理由反对燃油税先于机制改革之前出台.但遗憾的是,对于这个几乎攸关每个人利益的改革方案,除了个别权威专家的只言片语之外,民众对其一头雾水.燃油税的方案到底是个什么样,税率多少,如何征收,是否意味着养路费等将被取消,或者那些收费将被取消,民众的负担会变轻还是变重等等,我们还没有答案.这样的一个事关所有人利益的公共政策,如果在民众所知甚少的情况下“马上”出台,一旦与老百姓的期待相去甚远,甚至完全是两码事,政策的推行将遭遇尴尬.
燃油税的开征也许会触犯到某利益集团既得利益,就如笔者前面所讲到的石油垄断企业掌控油价力度的削弱等,这只是私利的层面.公共利益是全社会的整体共同利益,在我国来说,这种利益就是人民群众的共同利益,是绝大多数人的利益.坚持从人民群众的共同利益出发,是我们制定任何一个公共政策的出发点和根本宗旨.而开征燃油税恰恰是公平性的原则,现行的养路费是按吨位计费征收的,实际是一种定额费,难以体现“多用路、多交钱”的公平原则.开征燃油税后,车辆在道路上行驶路程愈长,耗油量就愈多,体现了“用路者交税,多用路者多交税”的公平税负原则,这是一种能够体现市场规律的收税方法.
五、建议及意见
笔者认为开征燃油税代表着当前社会的公共利益,其价值判断标准是社会的健全和生产力的发展.我们必要坚持公共政策的正义性与公共利益的方面,防范强势利益集团对公共政现过程的渗透.必须做到:
1、坚持在公共政策过程中把最广大人民群众的利益放在第一位,我国政府掌握分配社会资源的权力,在公共政策过程中居于核心地位,社会利益集团在政策互动中处于附属地位,社会利益集团的利益要求,最终要通过公共政策得以实现.
在目前的体制下,为对抗既得利益者的干扰,一个可行的机制就是在公共政策出台之前让民众参与决策和讨论的过程.公共政策的第一要义是公平,而公平的逻辑起点则是公开政策的讨论过程.燃油税注定就不是一个关起门来讨论的公共政策,惟有让民众参与,体现民众的知情权、参与权、监督权和表达权,才能博弈利益阶层,形成一个比较合理的利益分配机制.
在这方面,中国的《物权法》、《劳动合同法》都树立了立法的典范,给民众一个公平的“参与支点”,这应是目前中国改革首选的公共程序.
2、科学规范决策过程.应该说,在改革成品油形成机制,出台燃油税问题上,政府和民间的态度是一致的.但双方对改革必要性的认同并不表明对具体方案的出台没有差别.从政府作为管理者和政策制定者的角度出发,强调对时机的把握亦没错,因为现实中的很多改革举措,错过了有利时机就很难推出,或者推出的难度和成本要加大.然而,当改革本身涉及到众多的利益群体,而且这些群体其利益指向并不尽相同甚至截然相反时,改革举措的出台就应谨慎,尽可能在取得最大共识后再推出来.这样做一是为避免改革举措的不完善而导致大的社会负面效应,二也是公共政策的制定过程本就理应如此,是政策的合法性所必然要求的,否则,从程序上来说,政策的制定就可能不合法.
3.用法律规范强势利益集团在公共政策过程中的作用,公平与公正是法律的基本内核和现代法治的精髓.法律法规建设对于营造良好的发展环境,完善利益集团管理体制,规范利益集团利益表达,加强监管怎么写作体系建设,促进利益集团的健康有序发展具有决定性作用.但我国还没有相关或专门的法律法规来规范利益集团的利益表达、利益摩擦、利益冲突和利益采纳.特别是由于利益采纳机制和程序的不规范,使利益采纳及公共决策存在很大的随意性,这是导致社会不公的一个原因.作为造福人类的“公器”,法律应以大多数人的意志为依归,保障每个社会成员的平等权利,促进大多数人的幸福和社会进步.