本站原创摘 要:随着我国社会主义市场经济体制的推行,各级政府逐步实现了从产品经济时期的管理型政府向市场经济时期的公共怎么写作型政府的职能转变.在这一过程中,为稳定和发展的需求,形成了一定的政府负债.文章探析了地方政府性债务的影响、成因,并提出一些风险防范的对策.
关 键 词 :政府性负债 成因 对策
中图分类号：F812.7 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2011）07-042-02
目前,关于地方政府性负债,已经成为了社会各界倍受关注的热点.按照央行口径统计,截至2009年末,地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元,其中2009年新增投放3.05万亿元.2010年国家审计署的报告首次披露了地方政府性债务问题,此次审计调查的18个省、16个市和36个县的政府性债务高达2.79万亿元,有7个省、10个市和14个县本级超过100％,最高的达到空前的364．77％.
一、地方政府性负债的影响
地方政府性债务,从法律的角度看,是指各级地方政府作为债务人按约定的条件向债权人承担的为或不为一定行为的义务.从财政的角度上看,是指各级地方政府作为债务人按照协议或合同的约定,或者按照法律的规定,向债权人（可以是各类民事主体）承担的资金偿付义务.地方政府性负债包括地方政府部门和事业单位的直接负债和担保负债；也包括地方政府成立的公司为进行基础建设而承担的债务.包括地方各级政府职能部门直接借入、提供担保和反担保、欠账、融资等形式所形成的债务.
政府性负债在一定程度上对区域经济和社会事业的发展起到了积极的推动和促进作用.交通、教育、卫生等基础设施建设负债,为打破制约经济发展的瓶颈、促进经济发展、改善人民生产生活条件,解决人民群众行路难、上学难、就医难起到了十分重要的作用.但目前地方政府性债务存在的负债规模大、增幅快,负债包袱沉重,债权人多且复杂,管理不规范,监督不到位等问题也日益显现,居高不下的政府性负债产生一些不可低估的负面影响.一些地方政府无序的举债打乱了地方经济社会发展的正常秩序,在财力安排上不得不用拆东墙补西墙,解决眼前的困难.在这种情况下,地方政府如果无力安排资金发展生产,经济发展将陷入恶性循环,化解债务变得更加艰难.一旦地方政府债务风险爆发,许多项目难免会半途而废,地方经济发展也可能停顿.更危险的是,如果波及到必须的民生保障支付,还可能影响社会的稳定.地方政府性巨额负债已经成为中国未来经济面临的一大风险,如果处理不好,可能引发财政危机,危及地方政府的信誉和权威,破坏市场经济的信用秩序.进而伤及经济发展大局,影响经济社会的科学发展,妨碍和谐社会的构建.
二、地方政府性负债的成因
纵观地方政府性债务的成因,主要有如下几项：
（一）地方稳定和发展需求同有限的财力保障之间的矛盾是造成地方政府性债务的根本原因
1994年分税制改革之后,地方税种的税基狭窄,增长弹性有限,地方政府共享税的共享比例较小,地方政府财力保障受限,而相应的政府职能却并未同比例减少.地方政府为促进区域性经济社会发展,完善城市基础设施建设,需要大量的资金投入.地方财政支出需求并没有充足的财政收入来源作支撑,为解决地方政府财力缺口,举债也就成为必然.在一些具体的惠民项目上,如在义务教育方面,政府规定各级政府自行负担义务教育经费政策,这对一些连保吃饭都困难的贫困地区的财政,不得不举债.据统计,各级财政因“普九”达标而留下多达几万亿元以上的债务.
(二)领导干部考核指标设置不科学是地方政府性债务的主观原因
目前,对地方各级政府部门主要领导实际考核的主要指标大多侧重于GDP的增量、财税收入、上缴上级收入任务完成情况以及看得见摸得着的城市面貌改变、基础设施条件改善状况等,而缺乏细究完成这些指标背后的资金来源的机制,一般也没有债务规模控制和消化债务指标等指标.这种考核模式客观上导致领导干部个人对经济全局决策的短期化行为,致使一些地方政府不惜举债甚至高息借贷来完成任务,个别领导干部不顾单位的偿债能力,不管什么性质的资金,不管利息多高,都敢为政绩而借而挪.一些地方盲目将市场法则引入政府决策,提出“负债经营”、“敢于负债”、“先上车后写票”等口号,甚至在一些地方和部门出现了只要领导拍板的事情,不管资金有无着落都得上,即使是没有条件创造条件也要上.究竟负的债怎么还,上了车写不起票怎么办,没有太多考虑.此外,由地方政府出面担保或变相提供担保,为企业向银行贷款融资提供方便,也增加了地方政府现实的债务风险.这种不科学的领导干部考核指标设置,往往导致领导干部产生算政治账多,算经济账少的投资理念,导致地方政府性债务雪球越滚越大.
(三)安排配套资金,是造成地方政府性债务的客观原因
长期以来,上级财政对地方经济发展的扶持政策是给项目,如：农村的道路建设、水利建设、农民养老看病、农村饮水、农业保险、廉租住房等一系列惠民政策,但几乎所有的项目需各级政府配套安排资金.通畅工程国家按修路造价每公里补助60%（没有包括基础工程）,实际有50%以上靠地方配套和自筹,而且必须是配套和自筹资金到位后项目才能启动.这种“钓鱼式”的扶持政策使贫困地方的财政陷于不配套拿不到项目,配套又没有资金的尴尬境地.为了不失去上级财政支持的机会,部分配套项目的资金不得不靠举债来筹集.
(四)债务管理机制不完善,导致政府性负债规模未能有效控制
虽然我国现行的《预算法》第三条规定,各级政府预算应当做到收支平衡；第二十八条规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字.《担保法》等法律法规也没有赋予地方政府举债行为充分的合法性.因此,在法律上,除国务院特批之外,地方政府不得举债.但各级地方政府八仙过海、各显神通地变相举债.他们或以财政收入为担保直接贷款,或建立各类融资平台扩张信贷,或成立国有公司发行企业债等总之手段不断翻新,仅按照财政部制定的债务统计项目就达18种.这些纷繁复杂的举债行为隐蔽性强、透明度低又有政府强力为支撑,游离于预算管理之外,在各种法定监督网络间出入若无人之境,公众既没有参与决策的机会,更没有否决的权力.加之有些地方政府政府性债务风险意识还比较淡薄,有的没有专门的机构及人员管理债务,未建立举债审批机制、债务规模控制机制、债务预警机制,更谈不上债务偿还机制和管理机制,其结果致使各部门各行其是,自行负债,或借或贷或拖欠,不管债务规模大小,不管是否有能力偿还,只要能借到钱、贷到款就行,债务随意性较大,这种松散、分散的债务管理方式为政府性负债发生开了方便之门.
三、地方性债务的管理对策
(一)理顺政府性负债的管理机制
1.完善修订相关法律法规,从法律角度规范政府性负债.对待地方政府性负债堵不如疏.从经济关系的角度来说,一级政府对应着一级收支,同样也应该有举债权.针对现状,不如从法理角度承认政府性负债的合法性,附加更多的制约条件,加以规范管理,防范和化解债务风险.
2.改革现有的分税制财政体制,建立相对合理的体制.一方面,应赋予地方政府适当的财政税收权力,改变目前地方政府财权与事权不统一的现状,从根本上解决地方政府性债务问题.对关系到国计民生的转移支付资金,在条件允许的前提下,可提前转移支付给地方财政,加大对地方财政的支持力度,减轻地方财政对负债的依赖程度.另一方面,还应当通过法定程序允许地方政府特别是省级政府在本辖区适度发行公债,以满足地方政府相对独立地发展本地区经济社会的需要.
3.建立健全政府性债务管理工作责任制.政府应加强对政府性债务工作的管理工作,出台相应的政府性债务管理法规,成立由相关部委组成的政府性负债管理领导小组,并实行下管一级的体制.应明确规定各级地方政府主要领导为政府性债务的第一责任人,对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的,要追究有关单位和人员的责任；对给国家财产造成损失的,依法追究相关法律责任.
4.建立健全领导干部考核指标体系.从科学发展观的角度,对领导干部任期内为促进地方经济社会发展而举债或偿还的债务,作为其执政能力和领导水平的考核因素,纳入到考核指标体系中,以降低其举债冲动.对未按规定举借债务者,严肃追究相关人员的政治经济责任,主要领导不得提拔晋升.将地方政府性债务纳入到各级政府领导干部任期经济责任审计范畴,从制度上遏制领导干部因“政绩”、“形象”需要所引发的非理性行为.
(二)构建地方政府性债务的约束机制
1.要严格控制政府负债建设行为.基于政府债务是一种财政收入的透支行为,因此,凡需政府举债进行的项目,都必须经过详尽的论证和严格的程序.遵守部门提可研（含举债规模、用途、偿债来源等）,财政、发改委等部门组织专家评估,政府审查,同级人大审批的程序,加大举债的难度.重大项目应通过社会听证、公示等形式,充分征求各方面意见,减少决策风险,坚持杜绝盲目、违规举债.在举债的项目管理方面,可将规划中的项目按其对经济社会发展的贡献和投资回报等因素分类管理,针对不同项目实施不同的负债管理政策.对社会效益明显,能从根本上打破地方区域经济发展瓶颈,投资回报高的项目,列为可举债项目,在各项负债指标允许的前提下,政府可采取适度鼓励举债的政策.对有一定的社会效益,对地方区域经济发展有一定的促进作用,投资能收回成本的项目,列为限制举债项目,政府采取适度控制的政策.其他项目列为禁止举债项目,政府采取惩罚性措施禁止举债.
2.政府性债务应列入预算管理.科学界定政府性债务,对融资平台公司债务信息要建立定期通报制度,对确属政府性债务的收支,由同级人大进行审议和监督,纳入预算管理.明确政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等的预算安排,经同级人大批准融资或备案,将其规范化、显性化,避免游离于财政监督体系之外.
3.建立政府性债务归口管理制度.和地方各级政府建立政府债务管理的机构,设立政府融资专户,将各平台所融资金全部纳入专户统一管理,集中支付.进一步摸清本级地方政府债务的总体规模、负债结构、风险等级、以及偿还债务能力,清理锁定政府性债务,建立地方政府债务数据库,进行动态监控和静态管理.债务规模与债务资金使用要实现归口管理,发挥管理、监控、预警的作用.扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面,加强对偿债能力不清的现状的控制.
4.建立政府性负债公开管理制度.建立政府性负债公开制度,凡有负债的部门或单位,每年必须向同级人大报告债务的来源、用途、偿还等情况,并提请人大审议.同时,把减债作为政务公开的重要内容,定期公开.还权于制度,让政府权力在阳光下运行,规范政府性负债行为.
(三)构建地方政府性债务的监控预警机制.
1.加强债务的监控和举债项目的绩效评价.政府部门应加强对政府性负债的监控力度,实行“专户管理、单独核算”,遵循按计划管理、按程序审批、按规定用途使用、按项目进度付款的原则,确保资金合法运作、专款专用、高效使用.相关部门要加强稽核检查,实行全过程控制,严防项目举债突破计划规模.政府性负债建设项目完成后,政府应对项目的社会及经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价.
2.建立政府性债务风险预警体系.地方政府性债务风险预警体系应至少包括风险统计、识别、预警、防范和处理等内容.建立政府性债务报告制度,对本级政府债务进行全面、分类统计,定期编制报告,并报上一级财政部门备案.建立债务风险监测指标体系,以负债率（债务余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（年度还本付息额与当年可支配财力的比例）等为重点,对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估,建立政府性债务风险评价指标体系,对债务实行风险预警管理.对于政府性债务可能出现的各种风险进行充分评估,在此经济基础上制定相应的对策和处置预案.加强债务的监控和举债项目的绩效评价.
(四)构建地方政府性债务的偿还化解机制
1.着力完善政府性债务偿还机制.按照“谁负债、谁偿还”的原则,严格确定偿债责任单位,确保落实偿债资金来源,并按合同规定,按期还本付息,没有稳定、可靠资金作还债保障的项目,各级政府不得负债建设.各级政府要设立相应的偿债准备金.一是对财政直接负债,财政每年要有计划地从地方财力中安排一定比例的资金用于建立偿债准备金；二是对其他负债,可以考虑在相关部门的专项支出中,按一定的标准落实好偿债准备金.
2.积极培育财源增收节支多管齐下化解债务.一是发展经济偿债.依托各地特色资源优势,优化政府投资结构,优化收入结构,大力发展地方经济,发展一批符合国家新兴产业要求的、可持续发展的项目,千方百计增加财政收入,从新增财力中安排资金偿还债务,逐步达到化解地方政府债务,使地方经济得到又好又快发展.二是盘活资产偿债.对单位所有闲置资产进行清理,由国资部门评估、确认后,面向社会公开拍卖,收益全部用于偿还债务.三是清权偿债.积极清理并催收各种债权,用于偿还债务.四是压缩支出偿债.深化行政事业单位改革,精简机构、分流人员,各部门、各单位应进一步强化预算,加强支出管理,压缩公务和接待费等非生产性开支,坚持量入为出的原则,严格控制经费超支,节约财政支出.五是理顺体制减债.调整完善地方财政体制,深化教育管理和医疗卫生体制改革,鼓励社会力量办学,采取民办公助、公助民办、股份合作等多种方式,逐步建立起多制并存、科学合理的国民教育体系,精减非教学人员,逐步将医疗单位推向市场,减轻财政负担和政府压力；落实民间投资的准入政策,降低门槛,放权让利,并辅之财政性贴息等手段,发挥政府性投资带动民间投资的导向作用,带动和引导更多的民间投资,采取代建制等形式,拓宽民间投资的准入渠道,缓解地方政府投资压力,使地方政府的建设项目投资主体呈现多元化.