本站原创摘 要 :据《冠子》载,魏文侯曾问扁鹊:“你们三兄弟中谁的医术最好”扁鹊答:“长兄医术最好,二兄次之,自己最差.”文侯说:“可以说出来听一听吗”扁鹊说:“长兄治病,是治于病情未发作之前,由于一般人不知道他事先能铲除病因,所以他的名气无法传出去.二兄治病,是治于病情初起之时,一般人以为他只能治轻微的小病,所以他的名气只及于乡里.而我是治于病情严重之时,在经脉上穿针管来放血,在皮肤上敷药,所以都以为我的医术最高明,名气因此响遍天下.”这便是为后人所津津乐道的扁鹊三兄弟的故事.此中,扁鹊虽有自谦之嫌,却是道出了事中防范好于事后防范,事前防范好于事中防范的质朴道理,笔者也认为事前防范、事中防范比事后防范取得的效果更为明显,所花费的成本更少.近年来,财政系统内部违法违纪案件屡禁不止,违纪金额逐年增多,违纪手段越来越隐蔽,给国家造成了巨大的损失.究其原因,主要是财政部门在公共财政资金的审批、投入和使用、收效等流程过程中存在约束力乏力和内部控制制度失效等问题.
关 键 词 :内部控制,财政工作,概述,作用,措施
一、概述
内部控制是在一定的环境下,单位内部控制主体为了达到其特定目标所采用的一系列的管理程序和方法,防止、发现、纠正错误与舞弊而制定和实施的政策与程序.财政部门作为一个综合经济管理部门,内部控制涉及面广,内容十分复杂.财政内部控制是指为了提高财政管理工作的质量和效率,减少和消除财政管理风险,保护财政资金的安全、完整和规范运行,确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行等而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序.是以风险管理为导向,由业务部门内部控制、业务部门之间关联控制、考核控制部门专职控制三个方面相互作用的内部管理机制.
随着公共财政体系建设的日臻完善,为了提高财政管理水平和降低财政风险,财政部门实施有效内部控制的作用显得愈加重要.
二、作用
(一)内部控制能有效地促进财政职能的高效发挥
内部控制是适应社会主义市场经济发展要求而产生的一种有效的管理制度,是实现财政目标,履行财政职能,增强部门内部自控和自我约束的重要途径.它能确保在履行财政职能和重大决策中少走弯路,提高效率,从而更好地发挥财政职能,完成各项财政工作任务.
内部控制既有暴露问题,纠正错误,抑制消极因素的作用,又有未雨绸缪,防患于未然,弘扬积极因素的作用.财政部门内设各职能机构几乎都相对独立管理着不同类型、不同用途的财政资金.同时,财政管理层次多,资金分配繁杂,面广量大.如果财政系统内部控制控制机制不健全,跟踪不到位,必然会导致管理环节上的疏漏,造成不应有的经济损失,甚至出现违纪违规问题.只有做好财政内部内部控制工作,才能及时发现和纠正资金分配管理中存在的问题,减少或避免违法违纪、违规现象的发生,从而推动各部门认真贯彻执行财政、财务管理工作的各项政策、法规和制度,自觉遵守财经纪律,合理安排和正确使用各项财政资金,不断提高财政管理水平.
(二)内部控制能有效地促进财政收支规范管理
财政部门对财政收支活动的管理过程,其实质就是控制过程.财政内部控制活动,其本身也是财政收支的管理活动.二者相辅相成,融为一体.随着社会主义公共财政框架的确立,财政内部控制工作的职能将逐步改变只重检查不重管理,只重收缴不重整改,控制与管理相脱节的做法,日趋健全和完善,从而促使财政部门的财政管理行为更加趋于规范.
(三)内部控制能有效地促进财政队伍的廉政建设
财政部门代表政府行使分配和使用财政资金的权力,在分配和使用财政资金时,特别是在频繁的财政收支活动中,能否经得住金钱与权力的诱惑与考验,能否做到正人先正己,廉洁理财,将直接决定财政工作的质量和财政干部的声誉和形象.通过财政内部内部控制,能够及时发现问题,把问题解决在萌芽状态,起到的作用.在开展控制的同时,强化了廉政勤政意识,从而促进财政系统的廉政建设.
目前,特别是一些从事具体工作的同志对财政内部控制的重要性认识不足,在财政管理工作中重分配、轻控制,重外部控制、轻内部控制,存在内部控制软化、缺位的问题,有的财政部门还存在“灯下黑”现象.因此,为了有效地防止不良财政行为和非法行为,提高财政财务管理的效能,从内部对财政机关及其工作人员在财政财务管理过程中遵纪守法情况实施有效的控制和指导,对内规范管理,规范自身的理财和执法行为,解决当前财政系统内部存在的问题,使财政控制“照亮自己”,笔者建议采取以下措施:
三、措施
(一)建章立制,构建长效机制
内部控制管理首先要建立健全各项内部控制制度,并对内部控制制度的执行情况进行评价.财政部门作为一个行政单位,一是要建立建全机关办公制度、机关会议制度、印章管理及使用制度、办公用品管理制度、日常事务管理制度、车辆管理制度、公文收发制度、档案管理制度、接待制度、考核制度、学习制度、经费管理制度、绩效评价制度,等等.同时,成立专门机构,定期对各项制度的执行情况进行检查考评,单位负责人对考评结果的公正性、公平性、客观性进行评价,在此基础上奖勤惩懒、奖优惩劣.强化靠制度管人,淡化以权力管人.其次是建立健全对权力的制约制度.财政部门要进一步完善重大资金安排集体决策制度.建立责任机制、督查机制、奖惩机制、测评机制,健全公务员及事业人员工作行为规范、党风廉政建设责任制及财政监管责任书的检查、考评奖惩细则,完善干部轮岗实施细则等廉洁从政方面的规定.三是要及时健全、完善不相容职务相互分离控制、集体决策控制、授权批准控制、会计核算控制、管理风险控制、内部报告控制、电子信息技术控制等各项制度.通过完善制度,推进工作的制度化、法制化,发挥法规制度的规范和保障作用,努力造就“不能为”的防范机制,有效防止权力失控,形成用制度规范干部的职务行为、按制度办事、靠制度管人的工作机制.财政部门在建立内部控制制度时,应当符合法定要求.否则,便会被视为违法,这样既有损财政形象,而且也不利于提高财政管理水平.
(二)领导带头,激活全员参与
“工欲善其事,必先利其器”.内部控制从观念到落实需要有一个逐步实施的过程,有效实施关键还是要人去实施.首先要加强对财政干部职工内控制度培训,提高其内控意识,增强内控执行者的自我约束能力.
领导带头原则,全员参与,即内部控制成功与否取决于工作人员的控制意识和行为,而单位负责人对内部控制的自觉控制意识和行为又是关键,在各项活动中,各部门或人员必须相互配合,各岗位和环节都应协调同步,各项业务程序和手续需要紧密衔接,从而避免扯皮和脱节现象,减少矛盾和内耗,以保证经营管理活动的连续性和有效性.内部控制要充分发挥其作用需要单位所有工作人员的参与、执行,任何人都不能例外,包括制定内部控制制度的领导层.事实上,内部控制制度是否有效与领导是否重视、是否带头执行有极大关系.单位工作人员则具体执行与经济业务相关的内部控制制度,具体实施内部控制的日常运行.单位上至领导层,下至各基层岗位和一般工作人员,谁也不能游离于内部控制之外,也不能越权于内控之上不受约束.如果普通工作人员认为内部控制和自己无关,就可能在涉及内部控制的很多方面没有积极主动性,比如不会提出改进内部控制的合理化建议,甚至认为内部控制是约束、惩罚自己的,会产生和管理层对着干的错误想法.因此,内部控制的建立和实施是单位上下的责任,单位的普通工作人员要变被动执行为主动推进,积极地投入到对其进行维护和改善的工作中去.
(三)定岗定责,加强相互牵制
合理设置业务科室,明确岗位职责权限,使财政内部各项管理业务活动,都经过具有互相制约关系的两个或两个以上的控制环节才能完成,形成相互制衡机制.杜绝一个科室包办整个业务的情况,尽可能避免出现职能交叉的现象.要根据各业务科室的职能,制定科学的业务流程,确保既合规又简便.要合理授权,强化内部牵制,相互牵制就是指对一项完整的经济业务,必须分配给具有两个或两个以上的职位或人员分别完成,从而形成相互制约.其理论依据在于,几个人发生同一错弊而不被发现的概率是每个人发生该项错弊的概率的连乘积,因而将降低误差率.《会计法》规定:“记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确,并相互分离、相互制约”.这就体现了相互牵制原则.相互牵制原则贯穿于内部控制的全过程.应该根据各岗位业务性质和人员要求,相应地赋予作业任务和职责权限,规定操作规程和处理手续,明确纪律规则和检查标准,以使职、责,权、利相结合.比如各专户股室负责拨款指标审批,而国库股负责资金拨付,会计核算中心负责记帐业务.
(四)主次分明,运用成本效益
这里所说的成本包括人力资源成本、时间成本及财力成本.成本效益原则要求以最小的控制成本取得最大的控制效果.实施内部控制的单位应当对内部控制成本和由此而产生的经济效益进行权衡,如果效益大于成本,便应该建立相应的内部控制制度,否则,便得不偿失.也就是说,一项内部控制制度既要有利于加强单位管理,但也不能阻碍单位的顺畅运行.同时要求单位的内部控制应当区别其重要程度,采用不同的控制程序和方法.对于重要的控制项目,控制程序应当更加严密.反之,则可以适当简化.例如在财务收支审批中,对于超过一定金额标准的费用支出或者需要重点管理的费用支出可由单位负责人亲自审批,小额费用支出可由单位负责人授权其他人员审批.再比如,年初预算本子里已经预算了的经济拨付,因为已经人大审批通过,可以授权具体经办工作人员审核即可,而涉及重大财政政策、重大财政收支预算调整、重大财政改革措施等方面的财政核心业务,应当报局党组或局长办公会议讨论,实行商议、集体决策.
(五)动态控制,实行风险导向
内部控制是一个过程,是一个实现内部控制目标的过程.也就是说,内部控制是一个动态的管理过程,而不是一些静态的管理制度.同时,内部控制也是一个精益求精的过程,内部控制不可能是尽善尽美的,应随着外部环境的变化、单位业务职能和管理要求的提高,不断修订和完善.内部控制是一个发现问题、解决问题、发现新问题、解决新问题的循环往复的过程.因此,单位要实施自查与重点检查相结合,横向监督和纵向监督相结合,内查和外调相结合,定期检查与不定期检查相结合,经常性检查与先进的监管手段相结合的方法.审查和评价内部控制的健全性和有效性,发现内控制度存在的问题和漏洞,进一步完善财政内部控制制度.由于环境的不断变化性,内部控制也具有时效性,今天有效的内部控制明天不一定有效.再加上内部控制的固有缺陷难以避免,比如受制度滞后、人为错误、串通舞弊和滥用职权等的限制,内部控制不能解决单位的所有安全隐患和操作风险.因此全员要树立风险意识,针对各个风险控制点,建立有效的风险管理机制,通过风险预警、识别、评估、分析、报告等措施,全面防范和控制业务活动中存在的管理风险.内部控制的关键风险点是从实际工作运行中发现而提炼出来的.单位对于能够在实际工作中及时发现操作流程中的低效率或管理漏洞,并能够提出有效改善途径的工作人员,要采取能够激发其积极性的激励措施,如给予物质和精神并用的奖励等,充分利用基层操作人员的智慧提升和改进内部控制,为内部控制动态改进提供基础.对实施过程进行跟踪分析,不断修订、完善内控制度,创造良好的内控环境、提升内控水平.