城市包容性的制度重构

更新时间:2024-02-19 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:12706 浏览:56251

摘 要 :国内外关于城市包容性发展制度重构的文献脉络表明:定位包容性发展战略必须厘清各国包容性发展制度重构的路径依赖差异和摆脱依赖的侧重点差异.我国践行包容性发展战略面临多重制度瓶颈,亟需从政府绩效评价制度、财政税收制度、社会保障制度、基本公共怎么写作均等化制度、城乡发展一体化制度、收入分配制度等关键环节探索制度重构的路径选择和配套政策.

关 键 词 :城市;包容性发展;制度瓶颈;重构路径

中图分类号:F019.4文献标识码:A文章编号:1008-2646(2012)05-0025-10

我国经济快速增长的重要动力来源――从封闭计划经济向开放市场经济转变的“制度红利”和从农村剩余劳动力向工业、怎么写作业低成本转移的“人口红利”面临释放殆尽的困境.产业结构升级乏力、民生福祉提高滞后、居民收入差距、城乡和地区差距扩大、城市化与工业化脱节等发展中不断凸显耦合的问题,决定了我国在“十二五”期间必须实现经济、社会和制度的全面转型.鉴于制度环境和制度因子的诸多变化,本文在城市包容性发展制度重构的已有文献基础上,梳理了城市包容性发展的多重制度瓶颈,提出了城市包容性发展制度重构的相应路径选择.

一、城市包容性发展制度重构的文献综述

城市包容性发展旨在从经济层面,通过产业结构由资本密集型向知识和技术密集型升级,实现经济增长模式从出口、投资带动转向创新、消费带动.从社会层面,通过培育和建设中产阶级(阶层)社会,实现社会发展目标从“生产型社会”转向“消费型社会”.从制度层面,通过增强制度供给和需求的协调性、系统性和顶层设计性,通过转变唯GDP竞争的不包容性增长模式,重构同步支撑民生福利与经济增长的包容性发展体制、机制、法制、税制和所有制.关于包容性发展理论与城市包容性发展实践,国内外学者主要围绕以下几个主题展开研究:

1.包容性发展的学理基础和内涵

国内外学者从社会学和经济学等不同学科视角丰富了包容性发展的学理基础.从社会系统论的视角来看,哈贝马斯(2002)认为现代社会不断进行政治和经济层次的整合,却很难实现文化层次的整合,导致社会分裂,解决之道在于发挥沟通理性,以群体力量处理普遍的社会问题,促进社会整合.帕森斯(2003)认为制度分化能够促进社会整合,先前被排斥在外的社会群体逐步为现代化发展过程所包容.

从社会团结论的视角来看,涂尔干(2000)认为利益和价值分化容易导致社会冲突和社会失范,出路在于进行社会重组,形成社会团结,防止社会排斥和社会分裂.滕尼斯(2010)认为社会实体的内在聚合不仅依靠拥有共同权利的个体成员团结,还必须重建社区团结.

从社会公正论的视角来看,贝弗里奇报告(1942)指出国家要把原来仅对少数弱势群体进行救济救助的社会责任变成全体公民都可以享受的经济权利和社会怎么写作,缓解社会紧张,促进社会和谐稳定.罗尔斯(2002)指出机会均等的社会才是更公平的社会,正义原则在于从全社会角度,通过调节主要社会制度来处理初始不平等,尽量排除社会、历史和自然等方面偶然因素对人们生活前景的不公正影响.

从发展经济学的视角来看,包容性发展理念由世界银行在1990年率先提出,将导致贫困的变量和累积贫困的根源由收入和“涓滴效应”拓展到经济发展模式.籍此,《世界发展报告2006:公平与发展》反思了减贫政策导向,表明直接干预收入不平等政策存在传导扭曲和政府失灵,应该构建包容性发展制度,提供广泛机会,保障起点公平和过程公正.世行增长与发展委员会在2008年的《增长报告:持续增长与包容性发展战略》明确提出“包容性增长”战略目标[1].

从中国包容性发展要义的视角来看,曾培炎在2010年博鳌亚洲论坛上提出中国包容性发展的四元特征,即所有人机会平等、成果共享的发展;所有国家和民族互利共赢、共同进步的发展;所有文明互相激荡、兼容并蓄的发展;所有人与社会自然和谐共处、良性循环的发展.中国践行包容性发展的具体指标体系涵盖经济发展水平稳步提升、生产性就业尤其是体面就业机会增加、经济成果为社会成员共享等.

2.城市包容性发展的制度重构

国外学者围绕包容性发展制度重构的目标、指标及路径进行深入研究.亚洲开发银行、世界银行等国际机构以机会平等为导向,以全球收入分配格局和贫困演变趋势为依据,将包容性发展确立为全球反贫困战略的新模式.中国“包容性发展”理论框架的确立是在2011年的博鳌亚洲论坛年会上.

关于包容性发展制度重构的目标,亚洲开发银行前首席经济学家IfzalAli等(2007)将包容性发展界定为机会平等的增长和益贫式增长[2];MauricioOlivera(2007)将包容性发展制度诉求界定为穷人实现充分就业,政策有助民生发展[3].

关于包容性发展制度重构的评价,东方与非洲研究院发展政策研究中心主任TerryMcKinley(2010)构建了包容性发展的综合评价指标体系,提出经济发展水平提高、贫困和不平等水平降低、社会安全网络建设等评价元[4].

关于包容性发展制度重构的政策选择,IfzalAli等(2007)构建了减贫导向型包容性增长战略,具体政策聚焦于创造机会、提升能力、拓宽渠道、完善社会保障等方面.世界银行增长与发展委员会(2008)构建了激励导向型包容性增长政策体系,探讨如何从政策层面激励和践行包容性发展:从宏观政策环境上,政府在衡量权利剥夺、能力缺失以及社会排斥等不包容性发展程度后,营造公平环境,重构包容性发展制度,使民众有平等机会实现人力资本积累、有公平机会参与市场竞争、有公正标准分享长期经济增长效益;从具体政策实施上,制定有利于收入合理分配、有利于劳动力充分就业、有利于企业累积创新、有利于社会稳定运行、有利于环境可持续发展的政策措施.

我国学者围绕包容性增长与发展理论和实践的制度背景、理论内涵、影响因子、途径选择与政策投放点等问题进行深入研究:

(1)从包容性发展提出的制度背景来看,我国经济增长模式发展至今呈现发展失衡、收入差距扩大等不包容性问题.一些学者认为中国经济社会存在的突出问题在于发展失衡,非均衡性增长模式在快速提升了中国经济增长速度和数量的同时,负面效应日渐凸显,表现为:资源和环境压力加大、经济增长质量下滑、竞争优势减退、竞争后的“马太效应”明显、社会矛盾累积等(周建军,2010)[5].另一些学者认为中国经济增长的突出问题是收入分配不公,收入结构失衡甚至两极分化是目前中国经济发展不包容乃至矛盾频发的症结所在(孙翎,2010)[6]. (2)从包容性发展的路径选择来看,我国践行包容性发展首先要界定理论内涵、制度壁垒和重构途径.蔡荣鑫(2009)提出了界定包容性发展内涵和外延的参照指标,包括机会均等、价值导向、发展状态、利益共享等[7].其次,安宇宏(2010)分析了制约包容性发展的制度壁垒,如政府绩效考核GDP崇拜、贫富差距拉大、机会不均等[8].最后,唐均(2010)梳理了包容性发展制度的重构路径及政策选择,包括破除GDP崇拜、完善分配机制、推进机会均等、深化人力资本、改革社会保障制度等[9].

综上所述,国内外学者大体认同以机会平等和成果共享作为包容性发展的核心内涵,把经济增长过程和结果有机统一作为包容性发展的制度诉求,将经济增长、权利获得、机会平等和福利普惠作为包容性发展的指标体系.国内外学者针对解决贫困、社会排斥、收入差距扩大等不包容性发展共性问题,提出不同国家、民族和群体实现机会平等和成果共享的因地制宜措施,研究成果集中在包容性发展内涵、要义、评价体系和政策选择等方面,目前亟待深入研究的问题在于构建既能够兼容各国整体利益,又能够并蓄各国国情的包容性发展制度框架,厘清各国包容性发展制度重构的路径依赖差异和摆脱依赖的侧重点差异.

二、城市包容性发展的制度瓶颈

“发展”是“增长”的逻辑延伸,它不仅仅是指经济规模和总量的增长,包括社会、教育、医疗、卫生等各个方面的共同发展,除了经济增长以外,发展还应该包括制度、社会、产业、管理结构的变化等等.本文聚焦于包容性发展所面临的制度性瓶颈,对于其他相关方面留待以后研究.

1.政府绩效评价制度唯GDP化偏离包容性发展

改革开放以来,以GDP为核心的考核体系使我国经济总量实现了持续高速增长.2010年,我国GDP总量已经达到39.8万亿元,较之1978年增长了100多倍,在经济总量上中国跃居世界第二位,人均GDP达到4000美元.但是,经济增长GDP化的政府绩效评价体系在近年来逐渐显露其弊端.在GDP化的政府绩效评价制度框架内,政府仅重视经济的增长速度和规模,忽视了经济结构、社会结构的改善和人的全面发展.

包容性发展不仅仅是GDP的增长,还包括制度优化创新、人口发展、资源节约和环境保护、科教文卫进步等诸多方面的内容.与单纯追求GDP增长的发展观不同,包容性发展强调经济社会的协调、可持续发展.倡导包容性发展就必须要让地方政府树立正确的政绩观,构建去GDP化的、衡量经济社会全面发展的政府绩效评价制度,加快地方政府绩效评估多元化.GDP化的政府绩效评价体系片面强调效率绩效标准,过度依赖市场经济效率的高低衡量政府的管理水平、执政能力,已经暴露了许多问题,所以,要倡导包容性发展就必须改变过去干部考核中对GDP增长的刚性要求,把民生改善和社会进步作为政府政绩考核的重要方面,把人民生活水平的提高、就业和发展机会的增加、社会保障覆盖面的扩大、科教文卫方面的进步等作为衡量地方政府执政能力高低的重要指标.

“罗马俱乐部”的总裁奥雷利奥佩西指出,“任何发展和进步,如果不同时导致道德、社会、政治以及人的行为的进步,就毫无价值可言.”可见,社会进步、人口发展、制度优化创新等等才是评价一个政府及其官员政绩的最重要的、质的内容.除了效率绩效指标,考评政府绩效还应涵盖发展绩效、和谐绩效、制度绩效等多重标准,建立评价全面的政绩考评制度.

2.财政税收制度衔接有缝延缓包容性发展

在财政分权理论框架下,地方政府比政府更加接近居民,更加了解他们的偏好,所提供的公共产品的数量和质量更加符合当地居民的需求.因此,资源配置主要由地方政府承担、公共产品主要由地方政府提供,比政府统一集中规划管理更有效率.而我国的财政税收制度改革正是借鉴这一理论,沿着减税、放权、让利渐进式的财政分权思路推进的.

在过去计划经济体制下,权利高度集中于政府,地方政府只是政府在地方上的写作技巧机构.20世纪70年代末期开始,中国财政体制经过“分灶吃饭”、“财政包干”、“分税制”等渐进式改革,打破地方财政处于依附地位的格局,初步确定了市场经济条件下与地方财政的分配关系的基本框架,使财政分权进一步制度化、透明化.但是,由于我国的特殊国情和分权改革本身的问题,我国的财政税收制度仍存在着与包容性发展不相适应的问题:

(1)与地方政府事权交叉、划分不清

分税制财政体制对于和地方事权划分比较模糊,各级政府的职责缺少明细划分,地方政府事权有时成为政府事权的延伸,同一事务各级政府共管,导致事权重叠交叉.一些属于政府的事权地方在承担,一些本属于地方政府的事权,又通过各种专项资金的方式承担,例如,基础教育的管理就存在着权限下放过低的问题;自然灾害、统计、气象存在着责任划分不清的问题.另外,各部门职能中都有对全国本系统内的指导和宏观调控,一些本该由地方政府负责的事务,也要由政府出钱,导致各级政府事权重叠、责任推诿、财权分配纠缠不清等问题.

(2)地方政府的财权与事权的不匹配

我国的政府与地方政府在财权和事权的划分上不匹配表现在两个层面:与地方政府之间的不匹配;地方省级政府与基层政府之间的不匹配.从行政等级上看,财力相对集中在、省级,事权分散在基层,大量的具体支出责任主要落在了县市基层政府身上,而基层政府可支配财力又很少,形成责任在基层、财权在上级的不合理局面.省以下政府,特别是县、乡两级政府,履行事权所需财力与实际可用财力不匹配.各级层层向上集中资金,但基本事权却向下转移,例如县、乡两级政府要提供九年义务教育支出、辖区内基础设施支出、社会治安、环境保护、行政管理等地方公共事业支出,还要提供支持地方经济发展的政策性支出.县、乡两级政府的事权因刚性强、欠账多、支出基数大,大都无法压缩.激励不相容的直接后果就是县乡政府或者通过卖地搞房地产来弥补资金缺口,或者通过地方投融资平台大举借债.

3.社会保障制度改革不力扭曲包容性发展 包容性发展下的社会保障制度应建立全民共享的发展型社会保障制度.全民共享是指包括养老、医疗、就业、最低生活保障等主要社会保障制度在内的社会保障体系,要覆盖全体中国国民(包括广大的农村居民和农村流动人口).不仅要为没有任何制度保障的群体建立社会保障制度,而且要进一步扩大制度的覆盖面,把健康促进、就业援助等领域纳入社会保障制度,把公共财政更多地用于人力资本投入,把传统的补偿型社会保障制度转变为一种与经济发展相互促进的社会保障制度.而目前我国的社会保障制度仍存在着制约包容性发展的瓶颈因素:

(1)覆盖不全,农村老人和城镇低收入就业人员缺乏养老制度保障

从紧迫性瓶颈问题来看,社会养老制度几乎整体上排斥了中国农村养老群体.在全国55岁以上的老人中,领取固定养老金或离退休金老人的比重低于30%,也就是说全国有超过2/3以上的老人没有社会养老金,其中90%的农村老人没有社会养老金,只能依赖家庭养老.由于中国家庭结构、就业结构、人口结构的急剧变化,单一家庭养老矛盾重重,直接恶果就是老无所依.

从长期存在的根本性瓶颈问题来看,基本养老保险制度对城乡低收入就业人员覆盖不全.在城镇就业人员中,存在大量灵活就业人员和农民工.占40%左右的城镇企业职工未参加基本养老保险.

(2)易地不畅,养老保险关系转移接续面临辖区统筹壁垒

名义上,全国有600多个地、市级以上的统筹地区.实际上,超过90%以上的统筹地区是以县(市)级统筹为支点的[10].缴费标准、待遇指标和管理方式在各统筹地区之间大相径庭.劳动力流动时,占比大的社会统筹基金要“依规”留在当地,个人账户缴费部分可以带走,增加了劳动力流动的成本和风险.受制于基金地方管理和财政分灶吃饭等制度壁垒,转移劳动力无法接续养老保险关系,到龄劳动力领不到养老金,大量农民工选择退保或干脆不保.

(3)保障不力,医疗保障体系两极分化现象严重

医疗保障补偿水平与迅速增长的医疗费用严重失衡.城镇职工基本医疗保险制度和新型合作医疗的具体实施距离医疗保障制度初衷渐行渐远.依据第三次全国卫生怎么写作调查的相关数据,在城市,30.2%的城镇人口享有城镇职工基本医疗保险、4.0%的城镇人口享有公费医疗、4.6%的城镇人口享有劳保医疗、5.6%的城镇人口购写商业医疗保险,44.8%的城镇人口没有任何医疗保险;在农村,9.5%的农村人口参加了合作医疗、3.1%的农村人口享有社会医疗保险、8.3%的农村人口购写商业医疗保险、79.1%的农村人口没有任何医疗保险[11].上述数据表明我国医疗保障体系两极分化现象严重:一方面,超过一半的我国人口没有任何医疗保障,即使参保,保障水平偏低且良莠不齐;另一方面,少数特殊群体消耗大量优质医疗资源,享用过度保障.

(4)救助水平不高,仅靠地方财政提高救助标准脱贫无望

除五保户外,各地城乡社会救助的补助标准很低,杯水车薪难以真正消除贫困.尤其是中西部地区,绝对贫困线成为农村“低保”的测算标准,“低保”对象每月只能得到十几元甚至几元钱的补助金.受制于地方政府财政捉襟见肘、边缘贫困群体为数众多的“贫困循环累积”怪圈,仅靠地方财政提高救助标准无异于画饼充饥.以农村为例,截至2008年9月30日,全国农村人口中的“低保”对象达到1786.1万户,约有3857.7万人.检测设提高救助标准,导致农村“低保”对象进一步增加,地方财政压力进一步加大,提高救助标准最终无法落到实处,更无法长期维系.

4.基本公共怎么写作均等化制度供给不足阻碍包容性发展

囿于我国人口规模、地区发展差距等现实困境,实现公共怎么写作均等化需要依靠转移支付制度.作为分税制改革的重要环节,财政转移支付能够解决与地方财政间的纵向不平衡和各地方财政间的横向不平衡.将财政转移支付列为实现公共怎么写作均等化的政策性工具,依据在于从理论意义上,转移支付有助于通过提供均等化公共产品供给缩小地区发展差距.但在实践过程中,由于我国财政体系存在的一系列问题导致基本公共怎么写作均等化难以实施,发展的包容性受到制约:

(1)政府公共产品供给不足,区域间差异较大

地方政府作为地方公共怎么写作供给主体,受到中国式财政分权制度制约,其事权和财权不对称.在贫困地区,地方政府以极低水平、有选择性地提供基本公共怎么写作,长期存在且积重难返.由于区域间的财政收入差距问题,各区域政府提供的公共产品质量差异较大,有悖包容性原则和理念.

(2)省及省以下的转移支付制度供给不足,制度缺乏规范化、标准化

为了协调公共怎么写作横向与纵向失衡,实现公共怎么写作均等化,必须首先匡正现行转移支付制度的设计缺陷和执行漏洞.从制度设计缺陷上看,虽然规定了与省级政府间转移支付的方法,省以下的转移支付制度却缺少统一标准,涉及省对县、市以及县、市对乡、镇的转移支付.省以下转移支付的方式、方法和计算公式各行其政、漏洞频现,例如省级以下转移支付制度缺乏刚性约束,仅有个别省份建立了省以下转移支付制度;各级地方政府转移支付制度缺乏量化规范,没有标准化的计算公式和测算方法,没有标准化的指标体系和实施程序.从执行漏洞上看,制度设计缺陷阻塞了省以下转移支付制度执行,使公共怎么写作均等化流于口号和形式.

(3)财政转移支付法律保障供给不足,监督机制不健全

由于缺乏法律保障,我国现行财政转移支付制度存在立法层次不高、权威性不足和稳定性不够等明显弊端.首先,没有专门的财政转移支付法规,相关规定仅散见于财政部的规章,立项、审批、拨付、监管等关键环节没有明确的法律依据和法定程序约束;其次,没有统一管理财政转移支付的专门机构,资金使用效率低下,使用过程不透明;再次,没有涵盖各主要部门的“大监督”体系,监督机制不健全使财政转移支付资金经常被挪为他用;最后,没有法律制度与监督机制的前后衔接,转移支付制度正面效应无法发挥,反而成为一些地方政府“寻租”、“败德”的温床,辜负了转移支付制度和纳税人的初衷. 5.城乡一体化水平名实不符,高估包容性发展

受到统计口径的影响,中国城镇化实际上是一种“被城镇化”.流入城市的大量农村产业工人,只是在数字上被计算为城市人口,在公共怎么写作和社会保障上却被差别对待,在生活水平、消费质量和社会认同上,和城市居民存在着较大差异.因此,我国的城市化率是有所高估的,农村来的产业工人并不能算作严格意义上的城市居民.外来农民工并没有真正融入城市、享受平等的城市公共怎么写作.目前,城乡居民在医疗、教育、社会保障等方面的差别待遇,进一步拉大了城乡居民的实际收入差距,把广大农民屏蔽在改革发展成果共享群体之外.严重阻碍城乡一体化的制度性瓶颈包括:

(1)户籍制度障碍

传统的户籍制度是与计划经济体制相适应的,它阻碍了劳动力的常规流动,阻碍了劳动力市场的有效配置,也是造成城乡差距的原因之一.市场经济条件下,现行户籍制度加剧了城乡分割和社会分化,不利于经济的长期稳定增长.由于房价高企、交通拥堵和公共怎么写作优质资源稀缺等“大城市病”愈演愈烈,政府宏观调控措施往往出于可操作性考虑,将户籍制度与购房、车牌、就学、就医等利益冲突严重、亟需政策调整的问题挂钩推行.短期性政策行为不仅使户籍制度的“锁定效应”放大、固化,而且成为禁锢改革深化、阻碍包容性发展的制度“人质”.

(2)公共财政制度障碍

在城乡二元分割体制下,公共产品供给制度长期存在城乡差别对待,国家为城市提供公共基础设施,农村公共基础设施主要由农民以工代赈自给自足,国家辅以适当补助,导致农村公共设施供给少、质量差等机会不平等、结果更不平等的循环累积问题.意欲改变城乡公共基础设施建设不对称,弥合城乡差距,首先要改变这种分割性的公共产品供给制度,使政府公共财政安排能够覆盖或参与农村基础设施建设.

(3)教育投入不足和师资培养后继乏力的制度障碍

我国农村教育投入严重不足.农村基础教育需求规模是城市需求规模的两倍,但农村教育经费投入还不到城市的一半.随着政府对义务教育的生均拨款的提高,城乡教育投入的差距有所缩小,但师资培养后继乏力的制度障碍,反过来会进一步拉大城乡教育环境的差距.农村教师在收入、医疗、住房等基本生活方面的困窘状况,叠加缺乏培训经费、校舍破旧、信息闭塞等工作方面的艰苦条件,无力支撑农村教育质量提升和人口素质提升的宏远战略.

6.收入分配制度缺陷排斥包容性发展

收入差距过大、透明度不高是现行收入分配制度缺陷的典型症状.从20世纪80年代以来,中国城乡间区域间的收入差距越来越大.2010年,农村居民人均纯收入为5919元,城镇居民人均可支配收入为19109元,城乡居民收入之比为3.2倍.如果把城镇居民隐性收入的各种补贴、福利计算在内,收入差距将变得更大.我国城乡居民收入的基尼系数已达到0.47左右,突破了国际警戒线(0.4)水平.在区域差距上,2006年人均GDP东北、中部和西部地区相对于东部地区的比分别为0.66、0.45和0.40,形成“一个中国、四个天地”.

除了城乡、区域间收入在持续扩大外,行业间收入差距也在持续扩大.2008年,我国证券业职工平均工资为172123元;银行业职工平均工资为62254元;保险业职工平均工资为41190元.2008年,全国各行业职工平均工资水平为29229元.上述三个行业的职工平均工资分别是当年全国各行业职工平均工资的5.89倍、2.13倍和1.41倍.2000年,我国收入最高的20%阶层和最低的20%阶层的家庭收入差为3.6倍,2008年,这个收入差扩大为5.7倍[12].根据2009年国家统计局公布的数据显示,收入最高行业工资是最低行业的12倍.人力资源和社会保障部发布的最新数据表明,2010年这一差距又扩大到15倍.不同行业之间职工工资收入差距扩大还反映在某些垄断性行业高于其他行业,比如邮电、通讯、铁路、水电煤气等行业,已成为我国的特殊利益集团.转型不完全和市场不完善导致机会不均等,财富分配不均日益加剧,两极分化问题突出.

三、城市包容性发展制度重构的路径选择

西方国家的工业化和城市化耗时2个世纪,而中国将这一过程压缩至60多年.通过“政府先导”、“先试先行”的政策倾斜,中国在实现跨越式追赶的同时,患上了强政府体制供给路径依赖的不包容性后遗症,亟需对症下药,重构城市包容性发展的制度支撑体系.

1.倡导包容性发展必须重构去唯GDP化的政府绩效评价制度

在先行先试方面,我国广东省在对市党政领导班子和领导干部的考核评价指标设计上,经济发展指标只占30%左右的权重,而增加了在其他方面的权重.这是对多元化政府绩效评估制度的有益尝试,值得推广.在依法执政方面,推动和地方政府联合立法,加快政府绩效考评体系法制化建设.发达国家已经专门立法保障绩效考核制度的执行,如美国的《政府绩效与结果法案》、荷兰的《市政管理法》等.在推广实施方面,我国政府的绩效考评工作基本上停留在个别省市、个别部门,缺乏统一的规划和指导.同时,大多数的绩效考评工作随意性很大、流于形式.为了提高政府绩效评估的权威性和规范性,需要通过全国人大制定政府绩效评估的相关法律法规,以克服形式主义,使政府绩效评估纳入规范化、制度化、法制化的轨道.

2.加快包容性发展必须构建体现起点公平、机会均等的社会保障制度

完善的社会保障制度是经济社会发展的重要保障,是应该覆盖全体社会成员的,每个人都能够享受大体相当的社会保障,实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,体现包容和公平的内涵.

第一,按照公平公正原则建立社会保障体系.长期以来,我国城市的社会保障制度只覆盖城镇职工,近年来才开始向农民工延伸,但是农民工参保水平不容乐观.据有关研究表明,只有很小部分农民工有一至两项非均衡、水平极低的社会保障,而且不是完全意义上的社会保障,其中社会保险各险种的参保率都在10%以下,其余75.2%的人没有任何形式的社会保障,农民工几乎处在城市社会保障网络之外.所以,要加快包容性发展,就必须以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为前提,建立广覆盖、保基本、多层次、可持续的社保体制,让农民工能够享受跟市民大体相当的社会保障. 第二,建立灵活多样的社会保障机制,让不同的人群可以根据不同的情况参加不同的社保制度.统筹规划,统一管理,降低农民工参保“门槛”.健全社会救助体系,发展社会福利事业和慈善事业,加强社会保险、社会救助、社会福利的衔接和协调,织成一个相互衔接、覆盖全民的保护网.

第三,打破各种制度障碍,加快社会保障体制区域统筹协调发展.改变社保体制原有城乡分割、地域分割、人群分割的局面:通过完善转移接续制度、简化异地就医报销手续等措施,做好农村与城镇基本社会保障系统的衔接工作;加快户籍制度改革,逐步赋予农民工选择和参加城镇基本社会保障怎么写作的权利.真正做到以人为本、持续发展、对穷人亲善,建立起完善的全民公平分享增长的福利的社会保障制度.

第四,加大国家在社会保障方面的公共财政支出.日本早在1961年就已经在社会保障方面实现了“国民皆保险、国民皆年金”;大部分发达国家的社会保障财政支出占总支出比重达到30%以上.2008年,我国为社会保障财政支出占总支出比重仅为10.8%,没有基本养老保险的城乡劳动者比重超过80%.所以,我国必须加大财政支持,扩大各类社会保险覆盖面,在经济发展的基础上建立覆盖全体社会成员的、高水平的社会保障体系.国家公共财政对社会保障的支持还应有针对性的建立相关“补救”机制,通过加大对贫困家庭、个人的支持力度,来防止市场经济和原有制度设计的公平性偏差问题.

第五,加快社会保障立法,把社会保障纳入法制化轨道.严厉打击通过盗用、挪用等方式窃取社保基金的现象,将社保基金专款专用、真正惠之于民.以法律形式规定社会保障的对象、模式、基金的缴纳与支付以及基金管理体制等,使社会保障有法可依、有法可循.

3.强化包容性发展必须加快完善基本公共怎么写作均等化制度

我国政治体制改革虽然取得了很大成绩,但主要在行政管理方面和机构改革方面,基本公共怎么写作尚存不足.当前我国城市公共怎么写作大多只惠及本地户籍居民,针对外来务工人员的公共怎么写作严重不足.倡导和推进包容性发展,就要消减贫困人口和弱势群体的权利贫困和所面临的社会排斥,强调和重视民众尤其是弱势群体平等地享有各种政治、经济和社会权利,全面提升公共怎么写作水平.

首先,加快转变政府职能.公共怎么写作供给不足的根本原因在于各级政府的公共责任划分不清,供给主体错位,突出表现在公共产品供给错位、缺位,事权、财权不对称等.为居民提供基本而有保障的公共产品和怎么写作是政府应尽的职责,加快建设怎么写作型政府,是实现基本公共怎么写作均等化的关键.所以要通过明确政府在提供公共怎么写作方面的主体地位和主导作用,扭转政府在社会领域缺位、在经济领域越位、在行政领域错位的乱局,将“全能保姆型政府”、“经济挂帅型政府”、“土地财政型政府”转变为“有限政府”和“公共怎么写作型政府”.

其次,增加政府财政投入.推进基本公共怎么写作均等化需要充裕的财力保证,强有力的财政支持是提升公共怎么写作供给水平提供坚实的保障.国际经验表明,随着一国发展水平的提升,特别是人均GDP在3000-10000美元阶段,政府在公共怎么写作支出中的比重呈现逐步上升趋势.2008年,我国教育、医疗和社会保障三项公共怎么写作支出占政府总支出的比重合计达到37.7%.和过去相比,我国政府公共怎么写作支出有所提高;但与人均GDP3000美元以下国家和人均GDP3000-6000美元国家相比,我国教育、医疗和社会保障三项公共怎么写作支出占政府总支出的比重分别低出5%和16.3%.据中国社会科学院城市发展与环境研究所近日发布的城市蓝皮书《中国城市发展报告(2012)》指出,今后20年内,中国将有近5亿农民需要实现市民化.所以,我国要加快完善基本公共怎么写作均等化制度,就必须增加在基础教育、基本医疗卫生怎么写作及其他基本社会怎么写作方面的财政投入,大幅度提高公共怎么写作支出比重;还应该积极利用市场机制,调动社会力量参与到公共怎么写作项目的实施之中,以提高政府资金的使用效率和公共怎么写作的水平,适应众多城市人口对基本公共怎么写作的需求.

再次,有计划、分步骤推进基本公共怎么写作均等化.建立基本公共怎么写作国家标准,实现基本公共怎么写作全覆盖.将群众反映强烈的教育、卫生等基础性公共怎么写作首先纳入到均等化的城市基本公共怎么写作体系中去,统筹建设,并逐步扩展到公共就业怎么写作、社会保障、公共文化体育、福利救助怎么写作、城市建设、公共信息发布等多个行业和多个领域,分阶段、有重点地推进基本公共怎么写作均等化.


最后,打破户籍制度的限制.尽快解决进城务工人员及其他弱势群体的基本公共怎么写作问题,要使城市所有人口平等地享有社会公共怎么写作,最大限度地消除基本公共怎么写作在城乡、区域和不同群体之间的差距.

4.实现包容性发展必须着力推进城乡发展一体化制度

改革开放30多年来的中国城市化是城市包容性逐渐替代排斥性的系统进化过程,但迄今为止,行政权力主导下的城乡二元制度仍然是制约城市化包容性发展的主要障碍.由于基础条件的差别、政策支持力度的不同,由城乡二元制度性分隔导致的社会包容性缺失问题仍然突出.

我国城乡发展不协调常被形象地比喻成“城市像欧洲、农村像非洲”.从名义收入上看,城乡居民收入差距持续扩大;从实际收入上看,城乡居民的医疗、教育、社保、住房、社会怎么写作等待遇差异更大.如何改变城乡关系,打破城乡分治、拆除城乡分割,重构城乡统筹、协调发展的制度环境,是突破城乡二元结构的关键.使城乡对立转向城乡融合,建立城市带动农村经济全面发展的新型城乡一体化发展新格局.

第一,推进城乡发展一体化,要统筹城乡产业融合.打破城乡产业分割困局,要从体制、机制、税制上统筹规划城乡产业融合,引导城市资金、技术、人才、管理等要素向农村流动,调整城乡产业定位,优化城乡分工、区域特色、要素禀赋.通过“以工促农、以城带乡”,强化城镇对农村的极化效应和农村对城市的扩散效应.

第二,推进城乡发展一体化,要坚持走中国特色城镇化道路.城市蓝皮书《中国城市发展报告(2012)》显示,2011年中国城镇人口达到6.91亿,城镇化率达到51.27%,城镇常住人口超过了农村常住人口.充分发挥城市对农村的辐射带动作用,引导城市教育、医疗、文化等公共怎么写作向农村延伸;充分发挥小城镇的枢纽效应,通过小城镇建设,集聚产业、资本、信息适度集中的城乡融合平台,形成城市和中心镇协调发展、城市化和新农村建设良性互动的城乡一体化格局. 第三,推进城乡发展一体化,要统筹公共怎么写作和城乡基础设施建设.通过统一城乡基础设施和公共怎么写作供给制度,清除农村基础设施建设滞后和公共怎么写作供给匮乏的制度壁垒,逐步实现基础设施建设和基本公共怎么写作城乡一体化.在基础设施方面,把城市与农村看作有机整体,实现城乡共建、城乡联网、城乡共用的基础设施供给网络;在公共怎么写作方面,把城市与农村看作同质怎么写作对象,完善义务教育制度、公共卫生体系、基本医疗保险、社会保障制度,提高对农村公共事业的财政保障水平和支持力度,使广大农民共享改革发展成果.

第四,推进城乡发展一体化,要加大财政政策对农村扶持的力度,促进农民积极就业.农民充分就业,可以增加工资性收入,有助于缩小城乡居民收入的差距,从而可以加快城乡统一的人力资源市场及整个社会就业体系的建立.所以,在利用财政贴息、补助等激励手段,引导社会资金投向农村的同时,必须增加国家对农村发展的财政投入,对中西部农村地区增加公益性建设项目投入.为农村劳动力的就业培训提供强有力的资金支持,增强其就业能力、创业能力及在城市的适应能力.

第五,推进城乡发展一体化,要完善配套措施,推进户籍制度改革.让进城农民工逐步取得与城镇居民同样的身份和权利,保障他们在城市生活的基本权益;剥离附着在户籍上的权益,让城乡居民享有同等的国民待遇,使农村居民获得平等的发展机会.

5.推进包容性发展需要进一步健全收入分配制度

分配公平是包容性发展的一个重要制度特征,推进包容性发展需要进一步健全收入分配制度.建立公平、有效的收入分配机制,合理定位和依法继承财产性收入,扭转收入差距拉大趋势,确保让广大劳动者分享经济发展的成果.

第一,建立公正透明的分配制度.在我国,某些垄断行业的职工不仅有超高的工资收入往往还享受着体制内高隐性福利,这些福利几乎包揽了全部生活必需,小到一块肥皂、一卷厕所卫生纸,大到一线城市闹市区的住房;而全国总工会的一项调查表明,从20世纪80年代到21世纪初,农民工的实际工资几乎没有增长.所以,要推进包容性发展必须加快行政性垄断行业的改革步伐,加大对工资福利过高、增长过快行业的职工收入的调控力度.深化财政体制改革,加大政府的社会支出,增加对低收入和贫困人口的社保、医疗、教育等方面的投资;增加对欠发达地区的转移支付,以便强化当地社会救助和社会增益产品的供给.

第二,完善我国的税收制度,减少税收漏洞.长期以来,我国税收征管体制不健全,出现了高收入群体税收贡献不大、中低收入者是纳税主力军的怪现象.可以尝试借鉴发达国家的经验:对财产以较高的税率征税,进一步提高个人所得税费用扣除标准,让低于起征点的个人免交所得税,从而缩小名义收入差距;对奢侈消费及遗产征税,遗产税可以有效抑制贫富分化和社会浪费,一般税率都很高,如美国现行的遗产税税率从37%开始,最高可达50%;日本继承税税率共分13个档次,从10%到70%不等.国外经验表明,个人所得税调节最直接、力度最大.在20世纪90年代,英国税前的居民收入差距接近0.5,但通过个人所得税的调节,税后的居民收入差距降到0.37[13].司法部门要严厉打击非法经营和权力腐败,抑制非法收入和偷税漏税现象,加大犯罪的经济成本;劳动部门要进一步加强劳动监察和劳动仲裁的执法力度,规范非公有制领域的收入分配行为.

第三,较大幅度提高低收入者收入水平及最低生活保障水平.2009年底,世界银行的一份报告称,在2001年―2009年间中国经济年增长接近10%,但中国13亿人口中最贫穷的10%群体的实际收入下降了2.4%.所以,推进包容性发展还要通过提高最低工资标准,增加低收入群体的收入;通过完善公共怎么写作、社会保障、转移支付,缩小低收入群体与高收入群体间的差距;通过建立有效的动态补贴机制,扶助低收入和困难人群.

四、结论和研究展望

我国以政府先导、政策倾斜、先试先行为主要特征的渐进式改革开放,通过在不同行业、不同地区、不同群体间供给差异化政策,拉大发展势能,进一步转化为具有乘数效应的增长动能.在循环累积机制作用下,一方面,加快了经济增速、积聚了优势资源,正面效应凸显;另一方面,锁定了制度壁垒、衍生了社会分割,负面效应滋生.在当前中国经济“高楼+高铁+高GDP”的非均衡、跨越式、压缩型增长模式下,不包容性制度环境既无法扭转中心城市高拥堵、高成本、高风险的运行机理,也无力推动乡村城市化、拓展经济可持续发展的增量空间.我国意欲实现经济增长模式转型、践行包容性发展战略面临多重制度瓶颈,亟需从政府绩效评价制度、财政税收制度、社会保障制度、基本公共怎么写作均等化制度、城乡发展一体化制度、收入分配制度等关键环节探索制度重构的路径选择和配套政策.

本文通过已有文献梳理和现实困局观察,排查出包容性发展的制度变迁阻力,提出了城市包容性发展制度重构的体系框架,即重构去唯GDP化的政府绩效评价制度、构建体现起点公平、机会均等的社会保障制度、完善基本公共怎么写作均等化制度、推进城乡发展一体化制度、健全收入分配制度.至于如何细化城市包容性发展的指标体系,如何评价制度因子的位序权重,如何设计城市包容性发展制度的动力机制,如何衡量制度工具变量的耦合效应等问题,将留待今后进行深入的研究和实证分析.