本站原创2012年,就政府的财运而言,官员们并没有心想事成,已经持续了近20年的财政收入超高速增长趋势,从第一季度开始了下滑, 从1～11月的全国财政收入数据来看,与2011年同期相比,总体大幅回落的趋势已成定局.
这一年的“财困”之下,各种征税手段随之出台,这更增加了国人的“税痛”感,而随着国人纳税人权利意识的提升,对政府不合理财税收支的舆论压力也愈来愈大,这一年,民间渴望已久的《预算法》修改,也不得不在争议中延后审议.
如何以改革回应多年来的财税限权呼声,是政府必须去面对的问题.
“财困” 与“税痛”齐降
从2012年第二季度开始,地方政府早已搁置多年的一些传统催缴税收任务的手段被唤醒,各种调研组、检查组、稽查组等纷纷成立并下基层,无不期望以了解实情的名义督促基层税收任务的完成,从而通过加强稽征以弥补经济下滑态势带来的税收收入紧张压力,但随之而来的负面问题也陆续浮出水面.
最先被媒体的是甘肃省永登县地税局.早在第二季度末,永登县地税局就在“人人想收入、人人抓收入”的口号激励下,动员全局大干20天,力争时间、任务双过半.问题是,虽然增收了6448万元,从而完成了“双过半”的任务,但永登一夜间的名扬天下,并不是什么值得告慰的美名!反而引起社会各界对税务机关的全面围观.
“过头税”、“突击征税”、“预征”、“预收”、“寅吃卯粮”等等多年来几乎已被公众遗忘的词汇,随之成为各类媒体和社会各界青睐的热词.浙江、河北等地也出现了“过头税”现象.也因此有了3季度里财政部、税务总局先后6名领导的反复强调：决不能收“过头税”,决不能“寅吃卯粮”.
然而,在层层传导的行政强制与绩效考核体系的双层压力下,在“一俊遮百丑”的习惯性思维方式左右下,基层税务机关不得不千方百计完成任务.
这在当前宏观经济形势明显下滑的大趋势下,完全可以想象中国纳税人所承受的“税痛”之严重.就纳税人所承受的所有负担而言,如果涵盖财政收入、企业亏损补贴、预算外收入、社保基金收入、制度外收入和债务收入,再考虑财政收入退库、土地出让金收入等因素,大口径宏观税负恐怕在40%以上.
纳税人的痛感终将会起反制作用,民间财富从来都不是取之不尽用之不竭的聚宝盆.作为财政收入主要构成部分的税收收入如果萎缩的话,“财困”就是其必然的宿命.而需要指出的是,与以往的“税痛”不一样的是,往年的“税痛”主体基本是纳税人,但2012年的“税痛”主体则既有纳税人,也有征税人,是征纳税人“双痛”,这显然不是一个好兆头!
之所以造成这种“双痛”局面,在笔者看来,不景气的宏观经济形势、中国式的稽征模式和财税体制当是最主要的推手.
现行财税体制存在的弊端之一是,地方政府为了获取更多的财政收入分成,就会给税务机关不断施压,同时辅之以“奖励”、“经费补贴”等手段说服基层税务机关不惜“预征”、“预收”,寅吃卯粮.
一些基层税务机关为了弥补经费的不足,或者为了队伍好带而不得不搞好待遇和补贴的现实尴尬,也就只能“将错就错”.
问题是,1994年税制设计时基于当时征管能力设定的税率与征收率,早已随着时间的推移、征管手段与模式的创新,以及信息化技术的应用,将民间的财富汲取得太多,再挤压的空间已经越来越小,如果再施压,很可能会逼来“最后一根稻草”.
《预算法》修改争议
通过增加纳税人的“税痛”来解决“财困”,无异于南辕北辙.事实上,政府过度的投资,以及软约束的财政支出,都是造成经济下滑下“财困”的原因.因此,如何监督政府财政支出,是必要的解决之道.不过,2012年,《预算法》的修订却让人看到了这种改革的困难.
现行《预算法》从1995年1月1日起实施,至今已有17年.今年 8月初,全国人大网公布《预算法修正案（草案）》征求意见稿后,在不到一个月的时间就有19115人（次）通过网络提出意见,共计33万多条,大大超过了2011年个人所得税法修正案征求意见时收到的23万多条意见.
大家非常担心,此次《预算法》如果修改得不好,将可能背离了其通过限制政府财税权力,进而增进全社会和每个国民福祉总量的终极目的.而实际操作上,这次《预算法》修改还是基本由相关部门的官员主导,普遍的担忧是这样的结果只能收获一个严重异化的《预算法》修改草案,更多体现相关部门及其官员利益.
《预算法》草案二审稿中,人大和公众规范约束政府的权力不但没有加强,政府对预算的行政管理权反而有所强化,尤其是财政部门的预算权大幅提升.人民银行经理国库的规定被删除,本该逐步退出历史舞台的财政专户制度,反而以法定形式得以固化,此类问题引发众多争议.
这次《预算法》修改之难,是因为现行《预算法》所培育和保护的一些既得利益者的干扰与阻挠.现行《预算法》过去曾经给了他们大量的好处,要修改,在这些人看来,就必须能够继续保持他们的既得利益.
同时,还在于当下纳税人权利意识依然疲弱.试想,如果广大纳税人权利意识不够强烈,面对自身权利被剥夺的现象不闻不问,习惯于逆来顺受,《预算法》修改的异化或是一种必须认领的宿命.
《预算法》的修改如果走向对既得利益的保护,必使一个社会每个纳税人异己的、非己的行为越来越多,使这个社会的纳税人越来越缺乏个性,最终会使这个社会每一个社会成员的自我实现程度越来越低,总体独创潜能越来越被压抑.好在,在争议中这部法律的修改被延后,或留待下届全国人大及常委会完成.
救赎与破局
坦率地说,当前中国财税治理面临的“误差”不是偶尔的误差,必须从根本上解决.
一方面,财税权力的优化最终受制于政治体制改革的实质性启动,另一方面,财税权力自身的优化,也可成为政治体制改革的最佳切入点或突破口.从发达国家的现代化转型之路看,财税体制改革,或者说财税权力优化,也印证了这一判断.
就财税体制改革的具体策略而言,笔者认为,财政公开透明、预算宪政当是基本的改革方向和目标.如果财政不透明的现状不改善,预算的与公开做不到,财税改革就是一句空话,只会一次又一次错失历史性的改革机遇.
就具体的税制改革措施而言,减税无疑是最低的诉求.但减税应重在减轻纳税人的“间接税”税负,而不是直接税税负.因为从长远看,直接税比重提高有助于纳税人权利意识的提升,有助于公民社会的构建,有助于整个民族的繁荣与进步,以及全社会首创精神的激活.
其次,应在尽快兑现“取之于民,用之于民”的原初契约方面有大的作为.要重在全面解决征纳税人之间权利与义务分配不公问题,特别是财税特权问题,不要仅仅满足于税负“谁负”的纳税人之间权利与义务的分配问题.固然,纳税人之间权利与义务的分配问题也十分重要.
最后,也是最为关键的,就是要尽快还权于纳税人,建立纳税人主导的税制.唯有纳税人主导的税制,才是真正符合“以人为本”发展观的税制.
总之,2012年中国政府的财运确实不佳,但是,长远看,慢下来,调整一下未必就是坏事.或许,拮据的财政会孕育出一个更加负责任的政府,一个拥有现代文明精神的财税治理体系.