本站原创摘 要：作为联邦制国家,由于宪法限制和联邦税制落后于工业的需要,1917年以前的美国一直没有能够建立起稳定的、连续性的职业教育财政政策,怎么写作职业教育体系.随着1913年美国国会通过的宪法第十六条修正案和《安德伍德-西蒙斯关税法》,联邦进行税制改革,相继开征所得税、房产税、房产继承税等一系列税种,联邦财力日渐雄厚,能够承担起大量公共事业开支,为职业教育财政的连续性提供了保障.
关 键 词 ：美国；职业教育；财政政策；转型
作者简介：张澜,江西科技师范大学教授,史学博士,主要研究领域为美国近代史.
基金项目：本文是国家社会科学规划项目“美国威尔逊政府内政改革的经验与教训”（编号：07CSS004）和江西省社科规划2010年度立项课题“威尔逊政府与美国职业教育体系的建立”（编号：10LS03）的阶段成果,主持人：张澜.
中图分类号：G719.712 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2012）34-0090-04
职业教育体系是工业化时代的产物,为工业发展急需的大量合格的技术人才提供了制度保障.美国的工业革命起步虽然较晚,但是1820后发展速度迅猛,工业化水平后来居上,逐步赶超欧洲列强.学徒制和技术移民无法提供足够的技术人才,由此建立起世界上第一个中等职业教育体系,并因此而倍受后发国家的关注.就国内而言,美国职业教育体系最受职业教育学界青睐,研究者众多,成果也丰硕.根据对中国知网的检索,还没有发现哪个学者探讨过美国联邦政府职业教育财政政策的转型过程.本文拟对美国职业教育财政政策的演变进行梳理,揭示美国在不同时期对职业教育采取的不同财政政策及其原因,说明美国联邦税制的现代转型与联邦职业教育财政政策的现代转型之间存在着紧密的关系.
一、1913年之前职业教育财政政策
我国教育学界有学者认为,美国职业教育体系建立于1917年.这一观点不太确切,因为美国职业教育体系包括高等职业教育和中等职业教育两大部分.1862年,美国国会通过《莫雷尔法》,建立起美国高等职业教育体系,主要是培养急需的农业和工业领域的高等技术人才.1917年之前,美国没有中等职业教育体系,中等教育主要由各个州的私人经济组织承担.从美国现代财政转型的角度来看,1913年联邦开征所得税可以作为职业教育财政政策的一个分水岭.1917年以前,美国只有高等职业教育体系,因而此前美国联邦职业教育财政政策主要是针对高等职业教育的.从州财政现代转型角度来看,1911年威斯康辛州首先开征所得税,可以作为州教育财政现代转型的一个标志性时间.
美国的职业教育有一个继承和超越欧洲的发展历程.在殖民地时期和整个18世纪,美国通过学徒制来培养职业技师来保障工业部门的人才需求.工业革命启动后,学徒制逐步退出美国职业教育的历史舞台.1814年波士顿设置农工学校,标志着美国进入通过农工学校进行职业教育的历史时期.1820年后,美国工业化加速,技术人才越来越缺乏,而美国已有的高校秉持欧洲人文教育传统,轻视实用技术教育,无法提供社会急需的农业和工业技术人才；分散在各州的农工学校因受制于州财力,职业教育水平很不均衡,影响了整个国家经济的发展.美国社会开始认真探讨建立统一的高等职业教育体系,以区别于传统高校.
建立高等职业院校涉及到财政支持,应该确立怎样的教育财政政策呢?早在1841年,美国众议院佛蒙特籍众议员萨缪尔·帕特里奇（Samuel Partridge）就已提出议案,请求联邦政府拨给各州土地,兴办科学、农业、机械和商业类学校.1853年伊利诺伊大学教授乔纳森B.特纳（Jonathan B. Turner）会同农民、企业主吁请联邦给各州拨赠50万英亩土地,兴办科学、农业、机械和商业类学校,培养农工技术人才[1].于是通过赠地筹资支持高等职业教育的财政政策的思路诞生了.
1854年,贾斯汀S.莫雷尔（Justin Smith Morrill）当选美国第34届国会议员,重拾萨缪尔·帕特里奇的议题,经过不懈努力,他主笔的《莫雷尔赠地学院法案》于1862年最终成为美国法律.法案规定,依据1860年人口统计,联邦政府按照各州拥有的国会议员数向各州赠地,每个名额赠地30,000英亩（亦即120平方公里）.根据法案第40条,这些大学的宗旨是教授农学、军事战术和机械工艺,但不排斥古典教育,以使劳工阶级子弟能获得实用的大学教育.最后,美国联邦政府赠出17,400,000英亩（亦即70,000平方公里）土地,筹集了7,550,000美元,举办了近70所农工学院.
从1841年开始立法提议到1862年立法成功,美国国会一直坚持赠地而不是拨付支持教育的财政政策.国内对赠地学院研究甚多.主流的观点认为,美国有赠地兴学的传统,会习惯性选择赠地来资助教育.但是美国国会为何习惯性地选择赠地兴学呢?这实际上是由于美国联邦政府的财政困难造成的.1862年《莫雷尔法》至少透露出两个信息：一是联邦政府受到美国宪法约束,只能间接干预各州的教育,因为教育权是州权；二是联邦政府很穷,国库空虚,只好赠地各州,以便各州出售赠地筹集办学经费.美国联邦政府为何拿不出钱办学呢?这是目前国内研究赠地学院的学者较少留意的问题.
立国以来,美国除了1835年杰克逊总统时期第一次也是仅有的一次偿还了国债外,美国一直是依赖债务经营的国家.1860年,联邦债务为64,800,000美元,收入才56,100,000美元[2],已经资不抵债,拿出大笔办学不现实,何况还有宪法限制.当时,联邦政府主要收入来源于关税,以1860年为例,联邦政府56,100,000美元财政收入中有53,200,000美元是关税收入[3].
由于南北方在关税问题上的冲突非常大,关税税率常因政党轮流执政而大幅变动,导致关税收入波动剧烈,这客观上限制了联邦政府对像教育这样需要进行长期稳定投入的公共事业的财政支持的力度.当时,美国联邦政府财政收入除了来自销售税、关税外,就是出售广袤无垠的国有土地,因此联邦政府在财力不济而又不能不支持一些公共事业的时侯自然会想到利用尚待开发的公共土地资源. 由于1862年的教育财政支持是一次性投入,难以满足办学之需.因此,从1872-1890年,莫雷尔先后提出十二份法案,要求联邦为农工学院提供更多的财政支持.1890年,美国国会终于通过第二部《莫雷尔法》.该法第一条规定,通过出售土地筹集资金继续支持1862年成立的农工学院,每年给每州拨款15,000美元,逐年递增1,000美元,直至第十年达到25,000美元；该法第一条还规定,每年给每个州拨款50,000美元专门用于食品和农业科学的教学[4].1890年教育财政政策与1862年时有所不同.1862年赠地学院法的财政政策是一次性赠地,没有连续的追加投入；1890年赠地法则明确了连续投入的教育财政政策.但是,从对教育的投入方式来看,1890年赠地法与1862年赠地法本质上还是一样,即教育财政投入的资金来源于出售土地的收益,不同的是这次卖地者是联邦政府而不是国有土地的受赠方.这是美国财政状况大有改善但又不够充裕的结果.对比1890年联邦政府年度总收入4.031亿美元,68所农工学院即使以每所学院每年获拨25,000美元以及每个州所获50,000美元计,也只占联邦年度财政收入的百分之一.根据沙贝尔和福克纳的研究,此时美国已经是世界第一经济大国[5].1899年包括中期国库券在内的国债规模控制在19亿美元以内,占当时GDP的10%左右,处于安全状态[6].但是,问题在于庞大的GDP没有提供适当比例的财政税收.按照今天美国的财税占GDP的20%计算,理论上1899年的美国GDP可以贡献36亿美元的财政税收,而实际税收收入不足4亿美元.但是,1890年美国国力亦非1862年可比,因此有财力对教育进行持续稳定的投入,尽管投入的资金还是依靠出售土地的收益,这种状况主要是由联邦财税制度本身造成的.
总体而言,截止1913年,联邦政府对教育的投入都是非常有限的.尽管1890—1913年美国联邦政府财政总收入逐年增加,1913年更是超过了7亿美元,与此同时,美国联邦政府债务也在逐年增加.根据1913年美国联邦政府商务部人口统计局的国债和州债务统计数据,国家和州债务总额为4,850,460,713美元,比1902年增加了2, 001,564,591美元,或增加了70.9%.1902—1913年,联邦政府债务增加了59,106,814美元[7].1913年,美国联邦财政收入超过7亿美元,但是联邦政府债务总量超过29亿美元[8].根据1930年以前美国国债收益率年均超过4%来计算[9],1913年联邦政府需要支付76,000,000美元的国债利息,接近当年财政总收入的10.9%,财政负担相当沉重.另外,联邦拨付必然牵动地方配套资金,而地方债务比联邦债务更为沉重,这也是由于各地税制结构导致的.无论是联邦政府还是州政府都处于税收结构不合理,入不敷出的窘境.
随着美国工业化迅猛推进,要求联邦支持中等职业教育的呼声日益高涨.所有党派和各类社会团体都力挺中等职业教育事业,美国国会对建立中等职业教育体系也形成了共识,但是美国联邦税的税基太窄,加上拨款机制造成的浪费,导致财政赤字扩大,影响了教育的投入.联邦乃至州政府开拓税源成为一件刻不容缓、急需解决的事情.
二、税制改革与《史密斯-休斯法》
随着联邦和各级政府管理职能的扩大,联邦和各级政府的公共开支也急剧扩大,如何筹集举办各项公共事业的经费成为一个大问题.税制改革箭在弦上,不得不发.从联邦财政收入来说,1913年前最大的收入来源于关税,其次是各类销售税.以1913年为例,关税占到财政预算的44%[10].
但是,关税非常不稳定,经常受到政权更迭的影响.建立稳固的税基,降低关税收入在财政总收入中的比例才能降低关税问题对美国内政的冲击.从州一级政府来看,截止1913年,州级财政主要来源于财产税.1912年,应该按照从价征税的所有财产总估价为69,452,936,104美元,其中41,854,009,436美元是不动产.供养州、县、城、镇和地方政府的所有直接税的3/4落在不动产上.联邦诸州对不动产征收1.94%的从价税.48个州,3000个县、数以万计的学区以及其他地方政府所欠债务的一半落在了美国农民的不动产,农民们分担的公共债务接近2,500,000,000美元.由于是直接税供养政府,美国的农民占有国家财富的1/4,却足足承担了州、县、城、镇和地方政府的所有税收的2/3[11].而企业与个人所得均可以不纳税.如果地方税收结构不改革,美国许多地方政府的公共事业也将无以为继,因为承受超常比例税务负担的农民的经济处境已经极为艰难.
实际上,截止1913年,无论是美国联邦政府还是美国州政府的税制都是农业时代的税制,远远落后于社会发展进程.为了适应工业社会的需要,美国的财税制度开始由对商品课税向对所得课税转变,联邦财政收入开始由主要依赖关税和销售税向主要依赖所得税转型.1913年2月,美国国会通过宪法第十六条修正案,规定联邦政府可以对个人和公司所得课税,可以不按各州占全国人口的比例在各州进行分配,从而确立了所得税的宪法基础.依托这一宪法修正案,1913年10月,《安德伍德-西蒙斯关税法案》正式成为法律.该法第二条规定对个人和公司所得课税[12].按照关税法中所得税条款的规定,除了对所得开征1%常规税外,还将对净收入进行额外课税：净收入总额20000美元至50000美元者征收1%；50000美元至75000美元者征收2%；75000美元至100000美元者征收3%；100000美元至250000美元者征收4%；250000美元至500000美元者征收5%；500000美元以上,征收6%[13].尽管1913年开征时,所得税纳税户只占全国总户数的1%,但是所得税收入达总收入的5%.从1917年开始,所得税因为战争需要而直线上升,到1920年已经超过40亿美元,1928年所得税总额虽有下降,但是仍然达到了联邦财政总收入的51.7%,而关税收入占比大幅度下降. 起初,美国联邦税收主要来源于关税和销售税,截止1917年,联邦政府已经开征了个人所得税、公司所得税、房地产税；1918年又开征了房产继承税；联邦政府财税收入空前扩大,税基也更为稳固.1917年,联邦政府的所得税收入已经明显超过关税,由于所得税税基广阔而厚实,联邦财政越来越充裕,可以支撑新的公益性事业开支,这为联邦政府长期稳定支撑全国中等职业教育体系打下了基础.与此同时,各州税收结构也开始发生变化；1911年,威斯康星州开始征收个人所得税；截止1918年,美国绝大多数州都开征了所得税,州财税的基础也有明显扩大.所以,当举国要求支持建立中等职业教育体系时,联邦政府财税制度已经实现了由农业时代向工业时代的转型,夯实了举办各项公共事业的财力基础.
1917年2月23日,威尔逊总统签署《史密斯—休斯法案》,为中等职业教育体系奠定了法律基础.《史密斯—休斯法》主要涉及两方面内容：一是资金来源和用途；二是对款项使用的监督和管理.资金来源主要有两个：一是联邦政府拨款,用于协助各州政府支付从事工业、农业、商业以及家政业等中等职业教育教师的薪水和培训职业教师的费用；二是参与联邦财政支持计划的州依照此法必须按照1：1的比例对联邦政府拨付的资金进行配套.
从《史密斯——休斯法案》的内容来看,美国联邦政府的教育财政有了明显变化.前两次的教育财政政策实际上是土地财政,通过出售土地筹集资金来支持职业教育事业.所不同的是1862年的赠地学院法是受赠地的各州自行出售土地,1890年赠地学院法是联邦政府出售土地后按照法律规定进行转移支付,但是资金都来源于售地所得.而中等职业教育所需资金主要来源于所得税等一系列税收,实行转移支付,并且规定了各州按照1：1配套资金.由于联邦和州财税制度完成了现代转型,摆脱了农业时代税基太小造成的财力薄弱的困境,联邦和州教育财政政策的连续性得到了有效保证.
三、结论
以上梳理表明,美国职业教育的财政政策有两个比较明显的发展阶段.一是美国财税制度现代转型之前的职业教育财政政策,一个是美国财税制度现代转型之后的职业教育财政政策,可以1913年美国联邦税制改革为分水岭.从职业教育资金的来源和拨付方式来看,按照美国联邦和州政府财政收入的主要来源的变化,我们大致可以将美国的职业教育财政政策分为两个大的阶段.1913年之前的无所得税阶段和1913年后的所得税阶段.1913年之前,美国联邦仍然维持农业时代的财税制度,财政收入主要依赖关税和销售税；州政府财税收入主要依赖对农民的不动产课税；无论联邦政府还是州政府的财税制度都远远落后于工业时代美国的需要.沿用农业时代的财税制度的后果是,联邦财力严重受限,职业教育等公共事业发展滞后.实际上,1862年赠地法出台时,美国北部工业化已近完成,中等职业教育的发展已经提上议事日程,但是联邦没有能力提供持续的财力支持.由于财力有限,联邦教育财政政策缺乏连续性.自1913年开始,联邦政府开征所得税,特别是第一次世界大战期间,联邦政府所得税基础迅速扩大,不仅如此,还开设了房地产税,大大提升了联邦政府的财政支付能力.与此同时,各州也进了税制改革.第一次世界大战结束后,联邦所得税收入节节攀升.截止1927年,已经占到联邦政府总收入的一半以上,财力日渐雄厚.由于进行了财税改革,美国联邦政府改变了原来的教育财政政策,由断断续续的赠地政策改为连续的转移支付,职业教育的财政政策开始具有连续性.1917年后美国又出台了很多职业教育方面的法律,但职业教育财政政策的基本格局没有改变.