本站原创“18年过去了,分税制改革已经经受了历史的考验”,财政部前部长项怀诚开门见山地说,“分税制是一次成功的改革”.
这位年过七旬的长者1963年进入财政部工作,从普通科员到财政部长,见证了过去数十年间中国财政体制变化的曲折历程.尤其是在1994年,他直接参与了分税制改革,是那场影响深远的改革的重要执行者.
分税制改革所建立的财政体制运行至今,得到了好评和赞扬,也受到了批评和指责.在采访中,项怀诚回顾历史,直面现实,不回避问题和争论.他对于分税制改革的回顾和总结,有助于澄清那些流行的错误说法；他对于公共财政的思考,也有助于人们进一步思考中国财政体制改革的未来.
“大方向已经明确,就是公共财政.改革任重道远,需要继续努力,”项怀诚坦率地说,“从更高层次上看,公共财政背后是和法治问题,中国未来的财政体制应该是法治的、的公共财政.”
“分税制是一次成功的改革”
《财经》：近年来对于分税制争议很大,众说纷纭.当年您担任财政部的常务副部长,分管分税制改革.作为那段历史的参与者和见证者,您能否谈一谈,当年进行分税制改革的历史背景?
项怀诚：1993年十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,中国开始全面进入宏观改革阶段,总方向就是建立社会主义市场经济.分税制改革就是在这样的时代大背景下展开的.
当时改革的内容很多,财政体制改革是其中一个侧面.根据十四届三中全会的文件要求,财政体制改革包括对工商税制改革、分税制改革和预算制度改革三项内容.由于力量有限,就先进行分税制和工商税制改革,因为二者是联动的,缺一不可.另外,财政体制包括收入和支出两个层面,当时也考虑到战线太长,没有顾及支出方面.
在改革的过程中,由于历史条件限制,有许多改革任务在当时是不可能完成的.严格说来,1994年的分税制改革并没有全面地改革财政体制,主要是解决当时的财政收入分配关系,而且主要是政府和省级政府的分配关系.
《财经》：1994年通货膨胀,经济过热,在这种情况下为什么能够推出分税制这样的大手笔改革?
项怀诚：其实,通货膨胀、经济过热等宏观经济问题的最高点是在1992年,经过治理整顿,到1994年已经得到了遏制.再加上1992年南方谈话后,人们思想解放,1992年秋天的十四大确立了“社会主义市场经济”的改革目标,第二年3月全国人民代表大会将“我国实行社会主义市场经济”写进宪法,完成了一个完整的法律程序,从此“社会主义市场经济”上升为国家意志.在这样的宏观经济政治形势下进行分税制改革,可说是正当其时.
《财经》：分税制改革涉及到格局复杂的利益调整,为什么能够取得成功?
项怀诚：概括起来有四个因素：领导重视；将士用命；多方配合；方案比较合理.
领导重视并不是空话.当时健在的、陈云都赞成解决财政分散的问题,适当集中财力.总书记不仅明确提出调整分配关系“要拿大头”,而且三次主持召开座谈会,亲自给省委书记和省长们讲解分税制改革的重要性.国务院常务副总理朱基则亲自带队,一个省一个省地去做工作.
负责分税制改革的财政部、国家税务总局、计委等各部委工作积极,晚上常常灯火通明,挑灯夜战.我们随朱基同志到地方去,也经常加班到大半夜,大家的积极性非常高.
分税制改革得到了地方政府的配合,改革方案也比较合理.当然,谈判的时候各省市都提出一些要求和意见.比如,对分税制改革以哪年为基数就有分歧.按照传统的做法,应该以1992年为基数.可是在广东就提出,要以1993年为基数.我们做具体工作的同志担心地方弄虚作检测.后来政治局常委会决定,以1993年为基数.我当时对此不理解,但是后来越来越明白了：这样一项涉及到地方利益的大规模改革,不做出一些让步就很难推进.显然,只有在政治层面上才能做出来这样的决策,而且经过历史的检验,说明这个政治决策是正确的.虽然改革当年确实出现了一些问题,但后来财政收入就出现了连年增长.
《财经》：分税制改革后建立起来的新财政体制一直运转到今天.您如何评价分税制改革?
项怀诚：18年过去了,分税制改革已经经受了历史的考验.我认为,分税制是一次成功的改革,效果也很好.朱 基同志对这项改革赞誉有加,他说过一句话：“对财税体制取得的成功,怎么评价都不过分.”
《财经》：为什么说分税制改革是一次成功的改革呢?
项怀诚：第一,分税制改革后建立了一个新的财政体制框架,至今为止稳定了18年.1949以后,中国的财政体制一直都在摸索,经过了多次改革,没有一个体制能够稳定这么长时间.由于财政体制经常改变,就造成政府和地方政府之间互存戒心.例如在实行财政承包制时,地方政府就与政府讨价还价,争多论少,甚至有“一年之计在于争”的说法,缺乏制度化、规范化.分税制能够稳定运行18年,这本身就说明它有生命力.
第二,分税制建立后,中国财政收入连年稳定、高速地增加.实行分税制改革时中国财政收入仅有4000多亿元,18年以后增加到11万亿元.尽管现在人们对于财政收入增长速度高于GDP增长有意见,其中存在的一些问题也确实应该改进,但是财政收入稳定地增长毕竟是一件好事.
第三,分税制本身是一种规范化的财政体制,世界上大部分发达国家都实行这种制度,就说明它有其内在的合理性.
“分税制改革始终没有停止”
《财经》：1994年以前,在整个财政分配中,财政占全国财政收入的比重也不断下降,从1984年的40.5％降到1993年的22％.实行分税制以后,财政连年增长,比重不断提高,应该说完满达到了改革的预期目标.
项怀诚：但是分税制的改革始终没有停止,一直是在完善和深化的过程中.
从财政收入层面看,所得税调整就是对分税制的一个重大完善.分税制改革时由于条件不成熟,决定个人所得税交给地方,企业所得税根据企业隶属关系分别交给和地方.进入21世纪,由于企业兼并、股份制等原因,已经很难清晰划分企业和地方企业了.个人所得税也迅速增长起来.2002年,对企业所得税和个人所得税实行“分成”,拿大头.不过,从东部地区集中上来的税收,都作为一般性转移支付转移到中西部地区.第一年集中了大概100多亿元,现在每年有几千亿元,有力地推动了中部崛起和西部大开发.
从财政支出层面看,到1998年一个收入稳定增长的机制已经初步形成,改革的重点开始向财政支出方向转移.
《财经》：也就是说,在1998年以前,财政体制改革的重点是财政收入,1998年以后的改革重点则是财政支出.
项怀诚：是的.1998年我回到财政部主持工作,我们提出了一系列财政支出体制的改革,其中比较重要的是建立转移支付制度.转移支付是分税制的重要构成,是调节地区间财力差距的重要手段,虽然这项制度现在还不完善,但正在向规范化、公式化的制度方向发展.
1994年转移支付（当时叫做专项拨款）仅有四五百亿元,到2011年政府转移给地方的达到近4万亿元.中国不同地区经济发展程度差异巨大,1998年我们提出“公共财政”理念,就是要想建成一个公共财政框架,让各地能够享有同等的支出水平.公共财政不可能彻底解决经济发展不平衡问题,但是,最基本的支出应该相对平均.目前,西部困难省份的人均支出水平已经不断地接近发达地区的水平.以前地方上最突出的欠发中小学教师工资问题,现在已经彻底解决了.
《财经》：公共怎么写作均等化是公共财政的基本目标之一.在这个意义上,转移支付也是一个均等化的过程.
项怀诚：我们还建立了国库集中收支制度,不管收入还是支出都要集中到国库里面去.以前国家库款分散在各个部门,有些收入也不入库,在体制外循环,政府拨款很紧张.实行“国库集中收支制度”后统一集中到国库里,国库资金大大增加了,随时可以拿出钱来.而且直接拨付到劳务提供者或商品提供者手中,不再有中间环节,解决了以前存在的层层克扣、随意挪用等问题.
部门预算制度也建立起来.以前财政部门没有、也拿不出详细的部门预算,人民代表难以行使监督权.现在除了不能报的,部门预算全部向代表公开,人民代表监督起来就有的放矢了.
国库集中收支制度、部门预算制度以及政府采购制度等等,现在这些制度都已经成为中国财政体制的重大基础.当然,这些制度都还需要进一步健全和完善.
总之,分税制改革还没有完成,它是一个历史过程,不可能“毕其功于一役”.分税制改革既要解决财政收入问题,也要解决财政支出问题.这两方面合成一体,才能完成真正意义上的分税制改革.
《财经》：毋庸讳言,目前对于分税制有许多批评.例如,现在有一个顺口溜说：“财政喜气洋洋,省市财政勉勉强强,县级财政拆东墙补西墙,乡镇财政哭爹叫娘”.批评者说,这种局面就是分税制造成的.
项怀诚：对于目前的财政体制,社会上争议很多,我主张要理性对待.比如你提到的这个顺口溜,很生动,但有些偏颇.县级财政确实比较困难,但是说“财政喜气洋洋”就有些夸张了.
是什么原因造成了地方财政困难的局面?最近在“”上,人大代表刘锡荣批评现在“官满为患”,老百姓再勤劳也养不起这么多的官.我认为这个意见是对的,20年前我也写过一篇文章《十羊九牧》,批评过这种现象.现在养的人太多了,财政当然困难了.
《财经》：不过,也有人批评说,正是由于政府拿得太多了,掏空地方财政,地方政府只好卖土地,于是产生了扭曲的“土地财政”.最尖锐的批评说,分税制“逼良为娼”.
项怀诚：实行分税制以后,政府确实拿了大头,但是后来这个比例也在不断下降,2011年财政集中的财力已经不到50％,地方集中的财力则超过了50％.另外,集中的财力用于自己支出的只有20％左右,其余的都用于转移支付,又返还给了地方.
把土地财政归罪于分税制,显然是有违事实的.为什么会出现“土地财政”?根本原因在于许多地方政府不是专注于提供公共怎么写作,而是忙于搞建设.在解放初期,我们的财政叫做“战时财政”,因为当时有朝鲜战争,财政方针就是“一切为了前线”.1953年朝鲜停战以后,第一个五年计划展开了,经济建设成为国家的主要任务.财政方针是“发展经济,保障供给”,这样,财政就由“战时财政”进入到“建设财政”.财政部每年都要计算,在财政支出当中,建设性的支出占整个财政支出的多大比例.如果建设性支出比例低了,就要做检讨.一直到改革开放以后,小平同志还说“军队要忍耐”,把钱从牙缝里省出来搞建设.到了1998年,“建设财政”已经落后于形势了.我们明显感到,如果没有社会的发展,没有人民生活水平的提高,没有支出的均等化,建设最终是上不去的.于是,公共财政观点应运而生.遗憾的是,目前许多地方政府没有回归公共财政,仍然延续“建设财政”的思维.
改革大方向是公共财政
《财经》：目前各界人士关注的一个焦点问题是减税,减税的呼声也很高.您认为是否应该减税?
项怀诚：我的理念历来是“低税率,宽税基,严整管,重惩罚”.“低税率”就是要减低国家征税的比例,因此我赞成减税.
降低税率要从大局出发,理性进行结构性减税.事实上,现在增值税等的税率已经减了很多了.目前形势下,税负要减,但不能马上大幅度地全面缩减,要考虑到政府提供的和承诺提供的公共怎么写作.医疗体制改革、保障房建设、提高低收入家庭福利、教育拨款达到4％等等,都是刚性支出.如果一下子大幅度全面减税,对公众的承诺兑现不了,就可能出大问题.
目前来看,调整收入分配关系势在必行,因为以前确实国家这一头拿得多了,减税是调整收入分配关系的一个重要措施.但是利益关系调整涉及到方方面面的利益,应该从容进行,不能盲目而动.
《财经》：在您看来,中国目前的财税体制中有哪些问题需要解决?
项怀诚：中国财政体制的改革任务依然繁重.从整体来说,我认为第一个任务是通过改革推进财政层级扁平化.
1994年的分税制改革主要是解决政府和省级政府之间的分配关系,实行了税收分配的规范化.但是在省级以下,财政机制至今还是五花八门,还没有规范化.
《财经》：为什么不能将和省级政府之间的分配模式向下级政府推移?
项怀诚：非不为也,是不能也,根本原因在于行政管理体制的牵制.中国实行五级行政管理体制,省以下还有市、县、乡政府.虽然政府和省级政府已经实行了税收分配的规范化,但是省以下各级政府之间照此做不到.因为没有办法一级一级地进行合理分配税收.财政部门没有权力改变宪法规定的行政管理体制,只能在财政关系上逐步做到扁平化.
《财经》：目前一些地方实行的“省直管县”、“乡财县管”,就是财政层级扁平化的改革举措.
项怀诚：是的,而且改革试点范围越来越大.实行省直管县、乡财县管这两个财政层级扁平化的改革举措,今后将会在中国大部分地区形成、省、市县架构.如果能够做到这样,那么各级政府之间的利益关系就比较简单,而且制度化了,就可以形成上下贯通的分税分级财政体制.
在这样的改革思路下,形成的是一级政权要有一级事权,要有一级财权,然后还要有一级税收和一级预算,继而还要配上一级举债权和一级国有资产管理的产权,上下贯通的分税分级财政体制,将进一步优化转移支付制度.
财政体制改革的第二个任务是,政府各部门之间如何分配更合理?本级政府间的分配要实现规范化和制度化.我一直主张,削弱财政部门自由支配资金的权力,在分配上尽量公众化、规范化.这是一个方向和原则.一旦规范化了,就可以杜绝“跑步（部）进京”、乃至进京“安营扎寨”的不正常现象.
具体到改革如何搞,还要看中国改革的“顶层设计”.在下一步大规模的政治体制和经济体制改革中间,财政体制改革要找到自己的位置,决定自己的力度,然后提出自己的方案.
《财经》：构建一个现代国家的重要问题,就是如何合理划分和地方之间的财权和事权.是适度集中,还是适度分散,这是财政体制改革的方向问题,也是中国改革“顶层设计”需要解决的.
项怀诚：财政体制的核心问题,就是要解决在和地方之间是适度集中,还是适度分散的问题.
新中国以来的60年里,和地方的关系一直在变化.有时集中,有时分散,其中有许多经验和教训值得总结.中国幅员辽阔,经济发展不平衡,情况也比较复杂,而且目前处于社会转型的历史阶段,因此我认为,适度集中一点可能相对好一些,不能弱干强枝.在适度集中的情况下,政府要把主要的力量放到调动地方的积极性上,这样就更有利于调动两个积极性.
《财经》：在您看来,一个好的财政体制应该具备哪些要素?
项怀诚：一个好的财政体制有以下几个衡量的标准：第一,要能够调动和地方的两个积极性；第二,要体现合理的分配或调节,要体现国家发展过程基本的分配关系；第三,要保证财政收入在经济发展、流通扩大的基础上稳定地增长；第四,分配要日益合理化,财政的分配要能够逐步地体现公共财政的理念；第五,财政体制的改革结果有利于政府的宏观调控；最后,财政改革要支持、促进其他经济体制的改革,包括税收、金融、物价、能源等体制改革.
通过分税制改革,中国建立了一个比较合理的财政体制框架,但还不是一个完善的现代财政体制.大方向已明确,就是公共财政.改革任重道远,需继续努力.从更高层次看,公共财政背后是和法治问题,中国未来的财政体制应该是法治的、的公共财政.