德国区域规划的经验

区域经济发展不平衡是世界各国发展普遍面临的问题.区域经济不平衡作为经济发展初期的伴生现象,初始的增长过程与不平衡的区域增长紧密相连,同时经济发展的复杂性受到经济与非经济因素多重影响.德国为平衡地区经济发展,在制定区域规划过程中出台了很多政策措施,其区域结构政策的最高目标是在充分利用地域条件和资源禀赋的前提下,在不同地区创造同等生活条件,取得了显著成效.

德国区域规划的特点

城市发展将自身置身于开放竞争的体系中间

德国是世界上高度城市化、高度工业化的国家,联邦、州和地方乡镇共同承担城镇建设发展的任务,其主要特点是统一筹划,协调发展.德国城市发展遵循一条规则,就是始终把城市发展置于开放竞争的环境中,既要考虑市场竞争的原则,也要顾及社会公共利益的需要.

建立整体城市规划理念

因地制宜,求实规划.德国每个城镇的规划,基本都是根据当地的地理形态和发展条件,实事求是、顺势而为.无论是城市总体布局还是建筑格局都追求人与自然的和谐,尽可能减少人工痕迹.

体现公平,均衡规划.德国在联邦宪法中明确规定,要以追求全德国城市的平衡发展和共同富裕为出发点.东、西德统一后,为使全区域生活水准趋于平等,联邦专门设立了团结税,每年集中约5000亿欧元对原东德地区投资,修建基础设施.在城市的区域布局上,德国是以中心城市为依托,建构大中小城市协调发展的合理体系,充分发挥了中心城市的经济文化辐射与集聚效应.

立足长远,超前规划.德国的城市规划层级分工明确,十年规划五年编制.在地区（市）一级,规划修编考虑的因素很多,非常精细,也很超前.城市规划完全以人的发展和需要为出发点,既利当前又利长远,洋溢着人性关怀.

注重环保,绿色规划.德国为保护环境,节约资源,对垃圾处理实行高额收费政策,对机动车出行加以限制,对能源结构加快调整.在城市道路规划中,将四车道变为两车道,增加人行道和自行车道,设立了道路绿化带,使徒步出行、骑车出行的舒适度大大超过了驾驶机动车出行,从而限制机动车发展.德国已明确禁止核能发电,减少火力发电,鼓励风力发电.目前风力发电已占到全国发电总量的20%,2020年要达到80%.

加强规划衔接,空间规划与产业规划相结合

德国空间规划是一种涉及多区域、多部门的具有公益性的政策工具,它分为空间总体规划和专业部门规划两部分,各类规划通过法律和制度、机制进行有效衔接.

注重规划协调,强调区域合作

德国的区域规划的制定是前瞻性、超越地域和跨专业的空间整体规划.区域规划能够兼顾州域内各城镇利益、协调各城镇规划之间的矛盾,保证规划承兑者不缺位,起到跨行政区利益共享的维护和协调作用.依靠区域规划平台,德国的区域政策能够顺利制定和实施.同时,由于区域规划为法定规划,也为区域之间的横向联合与合作提供了法律依据.

德国区域规划的经验

区域发展的决定力量是基础设施.完善的基础设施可以克服区域集中的消极影响,强化区域中心.德国凭借雄厚的经济实力,在城市规划的指导下,城市政府将财力主要部分用于城市公共设施建设和维修,城市基础设施配套完善,城市功能得到较好发挥.一是文化、体育、卫生等公共设施配套充足.一般城市具有规模不同、档次不等的图书馆、艺术馆、歌剧院、体育馆等,尤其是建设大中小学校以及各类职业学校、培训学校.二是供热、电力、供水、污水处理等基础设施能力强大.虽然德国的城市显得比较“老”,设施也比较“老”,但其基础设施的配套能力强,覆盖面广,可以说是城乡一体化配套.三是城市交通“天罗地网”覆盖所有城镇.空中运输、高速公路、高速铁路使城市间的“距离”缩短,一般城市的市内交通均覆盖所有城乡,公交线路延伸至城市的所有社区、城镇,犹如血脉将活力注入城市,使得城乡一体、城乡联动成为现实.

单纯用区域政策建设区域中心通常会导致失败.对于一般区域特别是不发达区域来说,不可能具备推动所有产业和区域政策的资本和其他资源,在经济发展初期很难做到区域政策配套齐全.在忽略了规模效应和技术进步因素的前提下,市场力量的作用通常趋向增加而不是减少区域差异.发达区域由于具有更好的基础设施、怎么写作和更大的市场,必然对资本和劳动具有更强的吸引力,从而产生极化效应,形成规模经济,虽然也有发达区域向周围区域的扩展效应,但在完全市场中,极化效应往往超过扩展效应,使区际差异加大.另外,技术条件不同也会使资本收益率大不相同,此时的资本要素流动会造成不发达区域资本要素更加稀缺,经济发展更加困难.

高度专业化地区通常会经历特定的行业冲击和结构变化.德国鲁尔区是一个以采煤工业起家的老工矿区,钢产量占全国70%以上.但进入20世纪50年代后,由于廉价石油的竞争,使这个百年不衰的工业区爆发了历时10年之久的煤业危机,继而又发生了持久的钢铁危机,使鲁尔区的经济受到很大的影响,矿区以采煤、钢铁、煤化工、重型机械为主的单一重型工业结构日益显露弊端,逐步陷入结构性的危机之中.针对这种状况,德国政府采取了一系列措施推动鲁尔区复兴.在鲁尔区经济转型的各项对策中,工业遗产旅游在物化地区历史发展进程、彰显工业文化特质、塑造独特地区形象等方面发挥了不可替代作用.2010年鲁尔区被欧盟选为“欧洲文化首都”,实现了从没落工业区向现代文化都市的华丽转身.莱比锡也经历类似过程.在两德统一前,矿山、化工等产业构成了莱比锡城市经济的主体,当地的褐煤资源丰富,在城市南部有大量的煤矿,是德国污染最严重的地区之一.随着煤改气的迅速发展,导致对煤炭需求的下降.对于历史遗留下来的老矿区,联邦政府专门成立矿山复垦公司专司此项工作,复垦所需资金由政府全额拨款,并按联邦政府占75%、州政府占25%的比例分担.因为环境问题莱比锡有很多工厂不能运营,设备陈旧,不符合新的环保标准,通过引进IT通信产业、物流、汽车制造业,莱比锡的失业率慢慢地减少,并通过现有产业提取专项转型基金,保护和恢复环境项目等一系列措施使怎么写作业逐渐成为经济新增长点. 通过实行凝聚政策与区域政策减少区域差异.德国的区域政策有明确的法律依据,稳定性强,例如德国的《联邦基本法》、《联邦空间布局法》、《联邦改善区域结构的共同任务法》都规定了政府必须出资帮助落后地区实现区域经济平衡发展的目标.对落后地区实行政策倾斜和经济扶持.这些政策涉及财政、税收、金融和投资等各个方面,包括实施财政补贴、税收减免、货款优惠、贷款担保及加大投资和提供信息怎么写作等.德国西部对东部地区的资金援助用于解决东部地区的失业问题、改善投资环境以及加大对基础设施的改造,促进了东部地区的发展,缩小了东、西差距.

区域发展不平衡取决于距离经济中心的半径.德国区域经济中心城市之所以能发挥其优势,是因为对其中心职能的强化,加大对基础设施建设的投入,增强经济实力,区域中心城市不仅自身要不断发展壮大,还要承担对整个区域经济和城镇发展的带动作用,对进入城市体系高级发展阶段的中心城市尤其如此,此外,中心城市与区域外城市的交流协作关系也要进行规划.交通半径是作为区域规划中衡量经济半径的主要指标.

德国经验对中国的启示

着力推动中西部区域均衡发展,加大政策扶持力度.改革开放三十多年我国经济得到了迅速发展,但市场化资源配置也带来了地区间发展差距不断扩大的问题,并逐渐成为制约中国经济可持续发展的障碍.今后一个时期,国家要在继续发挥东部地区引领作用的基础上,重点加强对中西部尤其是西部地区的扶持,强化和完善西部大开发政策,一方面要帮助西部地区改善基础设施条件,提高公共怎么写作水平；另一方面要实现生态的可持续发展、充分就业和居民生活水平的稳步提高.在推进财税管理体制改革上,一是建立健全法律法规,合理划分各级政府的事权和财权,界定财政支出责任和范围,制定转移支付的基本原则和计算方法,健全监督保障机制,尽量减少主观因素和政策不确定性对中西部地区经济发展的影响；二是以各级政府提供公共产品和公共怎么写作能力均等化为目标,通过多种形式加大对中西部地区的转移支付力度,为缩小地区间的发展差距创造条件；三是要在现有东部发达省市与西部欠发达省区对口帮扶的基础上,逐步建立科学、规范、长效的横向转移支付制度,促进东西部之间的产业对接,帮助西部地区加强机构能力建设、提高管理人才素质.

以人为本强化区域统筹规划,着力推进城市群发展.我国正在积极实施城市化发展战略,这是我国进入工业化中期阶段的根本要求,更是我国社会经济发展现代化的必经之路.城市建设与发展离不开城市规划,要在日益加速的城市化进程中更加注重科学的城市规划,继续强调以人为本,讲求统筹协调,要“尊重前人、关怀今人、留待后人”,才能造福人民,才有生命力,而不是“城市规划,总在规划”.现在国家出台了20多项国家战略层面的重点跨区域规划,各级政府应积极加大推动区域规划统筹协调力度,根据不同的区域发展阶段和区域特点,设定科学务实的发展目标和可行路径,通过科学合理的空间规划,重点推动中西部具有发展潜力地区新的城市群的发展,促进新的经济带和产业圈的形成,推动经济增长和技术创新,使更多的基础条件较好、具有分工协作、互为促进的地区成为发达的经济区域,减少或消除地区间发展差距,同时处理好东中西部产业转移与承接、老工业基地城市转型重建和发展问题,提升城市群竞争力,使国家和地方出现更多新的经济增长极.

以规划推动跨区域合作,加速结构调整和产业转移.地方政府是区域规划合作的主要参与者,为发挥地方政府的积极性,国家有关部门应适时推动建立反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有的治理结构和跨行政区的区域合作及协调机构,并吸纳地方政府参与区域长远发展规划和产业规划的制订,帮助各地制订地方性经济发展战略和规划,使局部性规划与整体规划有序衔接.现在我国越来越多的资源型城市面临经济转型与调整,我国“丰煤炭少油气”的资源特点决定了在较长时期内以煤炭为主的能源消费结构不会发生根本改变,而且在今后相当长的时期煤炭仍然是发展经济的主要能源.要从根本上解决煤炭型城市面临的困难和问题,必须加快产业结构转型.创新是产业转型和经济发展的动力之源,煤炭资源型城市只有高度重视技术创新,通过技术进步不断改变劳动手段和劳动对象,促进劳动力质量的提高和产业结构的变化,才能不断提高采煤机械化和自动化水平,减少对环境的破坏.同时大力促进区域集团化重组和提高资源产业集中度向集团化、集约型转变,可以有效改变煤炭资源型城市目前的局面,形成产业聚集,重新构建区域竞争优势.

加强历史文化遗产规划立法保护,加大各方资金投入保证.德国保护历史文化遗产的经验表明,文化遗产保护必须法律先行,完善的规划法律保护体系和法律监督体非常重要,同时持续充足的政府资金投入和社会的广泛参与是历史文化遗产保护的重要保证.与德国的法律制度相比,我国对于历史文化遗产保护没有一部完整的规划立法,均散见于各类不同层次的法律、法规、通知及规定之中,且存在多头管理的状况,以至于职责不明或存在管理上的缺失.近年来伴随着城市化进程推进,各地对历史文化遗产的保护不尽如人意,甚至出现建设性破坏等现象,土地的超容量开发和过度利用已经威胁到这些珍贵遗产的完整与真实,因此必须加快规划立法进度,以强有力地规划立法推动对历史文化遗产的保护,更新发展理念,在保护中求发展,发展中保特色,使保护工作落到实处.同时创新投入机制,建立以政府为主体,吸收非政府组织、社会团体、慈善机构和个人（志愿者）等民间社会资本广泛参与的多元化投入运作机制,使历史文化遗产可持续发展真正有稳定的资金来源.