本站原创[摘 要]为加强对地方的财政控制,保证宏观调控的有效运行,1994年,我国实行分税制改革,出现了“财权上收,事权下放”的趋势,地方政府陷入了财政困境.为走出困境,土地财政渐露端倪.1998年的房地产改革,又成为土地财政的重要推手.土地财政为工业化和城镇化的推进提供了经济保障,但其弊端也日渐明显,房地产已经捆绑我国的经济,土地财政的可持续性面临严峻挑战,还引发了一系列的社会问题.因此,分析土地财政和分税制之间的关系,并探寻解决路径,应该是当务之急.
[关 键 词 ]分税制；土地财政；房地产
[中图分类号]F275 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）33-0110-02
1.前 言
改革开放前,我国实行统筹统支的财政体制.地方政府没有相对独立的利益空间和财政预算体系,无论是收入还是支出,都要听从的统一安排.改革开放后,为了给地方经济的发展注入活力,1980年,改变以往财政上的集权做法,采取“划分收支,分级包干”的方式,在财政上和地方分权.这种财政包干制和农村集体土地的联产承包责任制有颇多相似之处.地方政府征税后,按预先确定的比例向上交收入,剩余部分由地方政府支配.
财政包干后,地方政府成为相对独立的经济利益主体,发展经济的主动性和积极性被迅速激活.为维护本地的经济利益,在与地方之间,出现了博弈行为.由于信息的不对称,并不能够完全掌握地方政府的财政收支明细.一些地方政府采取隐瞒收入的办法,千方百计减少上交的数额.相对于地方预算收入,预算收入不断减少,“财政不但要靠地方财政的收入上缴才能维持平衡,而且还向地方政府借钱.”[1]在财政上逐渐失去主导权和控制地位.
为改变这种局面,1994年我国实行分税制.设立分税制的初衷是调整与地方的收入分配比例,加强对地方的财政控制.在行政机构的设置上,设立了国家税务局和地方税务局.在税种的制定上,设立了税、地方税以及地方共享税.为了消除以往地方政府隐瞒收入的弊端,税和地方共享税不再由地方代为征收,而是由国家税务局征收,税完全由支配,地方共享税按照事先确定的比例,由返还给地方.为了便于对经济的宏观调控,作为分税制的配套措施,制定了财政转移支付制度.财政转移支付大致可以分为两类：一般性转移支付和专项转移支付.前者按固定比例支付给地方,所占份额较少,后者依据地方发展需要,时间不固定,所占比例也不固定,但往往数额较大,所以地方政府对后者特别感兴趣,于是地方政府“跑部钱进”的情况就屡见不鲜了,这也为腐败的滋生打开了方便之门.
2.分税制
分税制改革后,地方的财政收入主要由两部分组成：地方税（包括地方共享税返地方的部分）和来自的财政转移支付.分税制主要确定了国家和省之间的财政分权.在省市之间和市县之间,税收分权的设计思路基本上是一致的.在省市和市县的范围内,都是上级政府从下级政府集中税收收入,然后,上级政府再通过财政转移支付将一部分收入返还给下级政府.在这种体制下,全国范围内,完全掌握了财政主导权.地方范围内,上级政府完全掌握了财政主动权.财政收入不断提高,财政收入占全国财政收入的比例也不断提高,客观上为宏观调控的实施提供了经济保障.
但分税制改革也带来了许多负面影响.通过对现行税种的分析可以看出,像属于税的关税,税源比较稳定且易于征收；像消费税、营业税、个人所得税,税源范围广.地方共享税主要包括增值税、企业所得税和印花税.对于增值税,国家和地方按75∶25的比例分享,企业所得税由国家和地方按6∶4的比例分享,而印花税,分享其中的97%,地方只能得到剩余的3%.通过上述分析,我们可以看出,与工商业相关的税收对地方财政贡献不大,而且工商业发展周期长,见效慢,风险大.从20世纪80年始,我国乡镇企业蓬勃发展,很重要的原因就是地方政府对乡镇企业的大力支持,因为那时还是“企业财政”,地方政府的收入大部分源于乡镇企业.但在分税制改革后,无论是国有企业还是集体企业,它的税收都由国家税务局负责,然后再按一定比例返还给地方政府.所以地方政府逐渐失去了支持乡镇企业发展的热情,这也是后来乡镇企业衰退的重要原因之一.
分税制改革将财权上收,但并没有触及地方行政职责的调整,地方的事权不但没有减少,反而还有增多的趋势.一些本应由统一担负的职责现在却要由地方政府来承担,如教育、医疗、社会保障和城市建设这些关系国计民生的基础费用都归入了地方财政范围.据统计,通过分税制改革,集中了县乡基层一半的收入,但地方支出的总量不但没有减少,而且还显著的增加.县乡地方财政缺口不断扩大.许多地方入不敷出,特别是县乡基层,收支严重不平衡.
为减少分税制改革的阻力, 1994年,规定,土地收入属于地方预算外收入,不再向上交.分税制加强了对地方财政的控制,但同时也放纵了对地方财政预算外的约束.当预算内收入不足时,地方政府可以名正言顺地扩大预算外收入,甚至扩大制度外收入.由于土地资源的有限性和不可再生性,随着中国城市化的飞速发展,土地一路飞涨,土地进入了地方政府官员的视线,土地财政应运而生.
3.土地财政
土地收入主要由三部分组成,一部分是土地出让金收入,一部分是与此相关的各项税收收入.我们通过对税种进行简单的分析,可以发现与土地相关的税种大致有：房产税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和营业税等,这几项税收都属于地方税.也就是说,土地出让金和与此相关的税收基本上是属于地方政府控制的.除此之外,地方政府往往以储备的土地作抵押,向城市融资贷款,这也构成土地收入的重要组成部分.
由于信息的不对称,监管的不到位,土地转让收入是不公开、不透明的.对于县乡基层来说,预算内收入仅仅能够维持政府公职人员的薪酬和基本的办公经费.至于工业化、城市化的推进,地方公共怎么写作水平的提高,基础设施的建设,只能依靠预算外收入. 由于土地出让金存在管理上的混乱,2007年,国务院出台规定,土地出让收入纳入地方预算,归地方支配,专款专用.虽然制度设计的动机是好的,但地方政府缺少实施的意愿,又缺少有效的监督管理,这条规定的实施并不理想.土地财政并没有因此得到遏制.
当然,仅仅是分税制改革,还不能完全解释土地财政备受地方政府青睐的原因.以GDP为核心的地方政府考核体系也是土地财政的重要推动因素.分税制改革实现了与地方的经济分权,但中国的政治并没有分权,地方政府官员的任免、升迁还是根据对地方的政绩考核决定.实证研究表明,“更高的GDP增长率确实能让地方官员获得更多的晋升机会”.[2]
各地政府官员在经济上的竞争,其根本目的还是为了获取政治上的资本,在以GDP为核心的政绩考核体系下,以城市化和基础设施建设为主要内容的发展模式逐渐成形.地方政府官员为扩大财政收入,竭尽所能,大搞建筑业和房地产业.
我国城市土地在法律上属于国家所有,但是对城市土地的占有、使用、收益和分配的权利是属于地方政府的,对土地的征收和补偿数额的决定权都集中在地方政府手里.地方政府在征地中掌握了主动权,在土地转让收入的利益分配中,地方政府成为最大的利益获得方.2008—2011年,全国国有土地出让金占地方本级财政收入的比重从35%提高到75%,占地方总财政收入的比重从18%提高到42%.[3]
土地财政最直接的后果就是房价的一路攀升.1998年我国推进住房改革,实行住宅用地和住宅用房的商品化,客观上为地方政府卖地打开了广阔的市场.为提高地价,政府热衷于推动房价的上涨.房价越高,地价越高,反之亦然.土地出让金的不断增长成为房价上涨的重要推动力.土地出让收入逐渐成为地方财政收入的主要来源,从1999年至2012年,土地出让收入以30%的平均速度持续增长,到了2012年,土地出让收入已经接近3万亿元.房价的畸高,带来了大量的“房奴”,房奴沉重的月供负担,透支了他们的消费力,使得我国的消费动力明显不足,阻碍了我国经济的转型.
国家设置土地出让金的目的是促进城市土地的合理使用,提升和优化产业结构.但地方政府一门心思地批地卖地,持续上涨的地价加大了工业用地、商业用地的成本,一些企业家辛辛苦苦做实业,还不如房地产行业的收入高,风险小,许多企业家放弃实业,投资建筑业和房地产业.与土地相关的行业成为资金流向最集中的区域,而与民众生活息息相关的工商业的发展缺少资金的投入,使得我国的经济结构有畸形发展的趋势.
土地财政是典型的寅吃卯粮的行为.我国的土地使用权转让实质上是土地使用权的出租行为,我国住宅用地的使用权一般为70年,工业用地为50年,商业用地为40年,而一届政府的任期最多为5年,为使经济总量在自己的任期内快速提高,地方政府往往只看重短期效益,不去考虑经济发展的持续性问题.在任期内,最大限度的批地卖地.20世纪90年代以来,地方政府通过设立工业园区、经济开发区来囤积土地.由于这些行为着眼于短期利益,所以我国的城镇化呈现出盲目性、混乱无序的特点,为工业结构的优化和升级、经济的持续性发展都带来了巨大隐患.
2001年4月,国务院在《关于加强国有土地资产管理的通知》中明确指出：“为增强政府的调控能力,如果地方政府有条件,可以对建设用地试行储备制度”. [4]这个通知发出以后,为地方储备土地提供了依据,地方政府通过各种形式储备土地,以土地作为抵押,大举向银行申请信贷.这种以国有土地为担保的信贷方式,造成了地方政府债务的不断增长.
由于房价的不断走高,拆迁补偿费用也越来越高.尽管我国土地法明确规定,城市土地属于国家所有,但因城市土地升值而带来的收益却归原来的土地使用者所有,因为拆迁而暴富的城中村居民和城郊居民的大量出现,他们其中一些人,摇身一变,成了食利阶层,依靠房租生活,不思进取,引发了一些社会问题.这种现象进一步扩大了贫富差距,也有失社会主义的公平原则.
土地财政的出现是分税制改革和地方政绩考核体系综合作用的结果,要改变这种趋势,首先要理顺财政收支关系.和地方在财权与事权的设置上一定要平衡.目前,地方政府承担着大量的公共怎么写作的职能,但由于现有的财税体制,使得基层政府财政的自给能力非常弱.要改变这种状况,要将地方政府的一些公共怎么写作职能主动承揽过去,还要加大财政转移的支付力度,积极培育地方新的经济增长点和税源,减轻政府对土地收入的过度依赖,让地方的财政结构更加规范、合理和健康.
其次,我们要改变以GDP为核心的政绩考核体系.我们现在的政绩考核体系,将经济的发展与官员的升迁直接挂钩,只单纯考核经济总量的增长,而不考核经济增长的质量,不考核经济发展的可持续性.这种考核方式其实是对地方政府无序式、浪费式、杀鸡取卵式发展模式的变相支持与鼓励.对地方政绩的考核应该是综合体系,要包括公共怎么写作、环境、经济发展的可持续性等硬指标,除此之外,还要包括群众的满意度和幸福指数等软指标.
在土地的征收中,要扩大民众的话语权,要扩大民众的参与度.我国现行土地法规定：“国家出于公共利益的需要,可以对集体土地征用.”但是什么是公共利益,法律一直没有作出明确界定,这为地方政府大肆征用土地提供了借口.一些地方以公共利益的名义,大规模的征地、储备土地和卖地的根本目的还是为了搞好形象工程,提高自己的政绩.在征地、卖地的过程中,一些地方官员和开发商联合起来,侵犯被征地民众的合法权益,出现了大量的腐败现象.国家一定要出台法律,明确界定公共利益的含义,明确土地产权的主体,明确被征地民众的市场经济主体地位,才能遏制这种情况的蔓延.
土地财政引发的诸多问题,归根结底,还是行政权力过于集中且缺少有效监督所致.土地出让应该是市场行为,而不是行政行为.土地财政带来的大部分收益,被政府和开发商分享,因土地财政而引起的负面影响,诸如房价暴涨、农民失地等却要由普通民众来承受其结果.强制拆迁、强制征用引起的社会矛盾和官员腐败问题,使政府面临严重的信任危机,已经威胁社会的稳定和谐和经济的持续发展.要从根本上解决这些问题,就要改变政绩考核“唯上不唯下”的弊端,让群众有效参与监督,建立权责统一型政府,真正实现政府治理结构的质变.