本站原创摘 要 ：地方政府“以地生财”有其必要性和合理性,“土地财政”动机明确.政府垄断供地长久有之,可地价和房价飙涨却是近10年的事情.“招拍挂”只是发现了土地的真实价值和改变了土地利益的分配结构而已,本身并不抬高土地价值.“土地财政”过程合法、方式公正,“土地财政”收入的多少与增长速度更不构成房价上涨推动因素.“土地财政”与城市高房价无关.
关 键 词 ：“土地财政”；高房价；“招拍挂”；土地垄断；地价
中图分类号：F810.4 文献标识码：A 文章编号：1671―6604（2013）03―0087―07
房价是一系列社会、经济和自然因素综合作用的结果,房价高涨绝非简单的一两种力量所能铸就与支撑.对于近十年来中国城市房价飙升的原因,学界、业界与政府部门均提出了诸多理论观点与解释,其中的“土地财政推高房价说”影响最大,社会认同度亦最高,尤其在2009―2010年城市房价暴涨时期.自2010年4月以“国十条”为标志的调控新政实施以来,城市商品住宅平均涨幅逐步回落,从2009年的21.10%下降到2010年的7.11%和2011年的更低,人们对“土地财政”的关注与指责相应地开始降温.但此时的“土地财政”收入,无论是总量、增长率还是占财政总收入的比重非但没有下降,反而加速增长（见表1）.这说明“土地财政”现象和问题依旧,如果说“土地财政”必然推高房价的话,那这个问题并未能真正解决.
更主要的是,2012年6月全国100个城市新建住宅平均在连降9个月后已首度出现回升,2012年11月全国70个大中城市中,新建商品住宅环比上涨个数和平均涨幅更是双双再创年内新高.足以证明,全国房价已全面复苏,那么被暂时冷却或遗忘的“土地财政是否推高了房价”这一“古老”命题又将被学界和社会公众重新拾起和热议.因此,本文对“土地财政”与城市高房价关系的再讨论可谓适当其时.
一、
理论界将主要依靠出让土地使用权来增加本级政府财政收入和维持财政支出的财政类型称为“土地财政”,简单地讲,“土地财政”就是“以地生财”财政.在“土地财政”与促使房价高涨的关系上,目前“土地财政推高房价”说依然占主流,但也有质疑和反对声.
(一)赞同与支持论
1.在学界.高海燕认为“土地财政”是房价居高不下的重要推手；刘维新认为“以地生财成为房价上升的推手已是不争的事实”；孙波和李惠认为,房价真正大幅攀升是在土地使用权出让的“招拍挂”制度实行之后；周天勇认为,“招拍挂”制度已成为房价上升的一个深层次推动因素；王岳龙通过计量研究得出了“土地招拍挂使得房价整体上升了13.2个百分点”的结论；董加斌和王祖山认为,高房价会引起对土地的需求增加甚至供不应求,反过来又推动地价上涨Ⅲ；周彬和杜两省认为,“土地财政”必然推高房价,而房价攀高又成为激励地方政府推动地价上升的内在动力,如此形成一个恶性循环.
2.在业界.房地产商不仅高度认同“土地财政推高房价”说,而且利用各种机会与媒介熏染这种论调,如潘石屹认为“不彻底改变‘土地财政’,控房价只是扬汤止沸”；任志强认为,房地产利益的近七层落入了政府腰包,他坚信“招拍挂”是土地暴涨的根源；王健林认为“拍卖制度简单公平但是却推高了房价”.
3.主流媒体更是站在了讨伐“土地财政”的第一线.如新华社从2010年3月28日到4月2日,一连六天发表“新华时评”,矛头直指地方政府,痛批当前房地产市场的根源所在――“土地财政”以及腐败所酿生的高地价高房价.
(二)质疑与反对声
刘尚希认为,“土地财政”仅仅是政府职能之树上的一条枝丫,决定不了房价,也左右不了楼市新政；陈宜明认为,房价主要由房屋供求形势决定,只要商品房供应短缺,无论地价高低,房价都会上涨；来自湖南商学院课题调研组的实证研究表明,土地成本每平方米增加1元,对应的商品住宅的会增加0.209元,即地价的房价弹性为0.209,而“土地财政”相关税收每增加1元,对应的商品住宅的只会增加0.001元；王志敏认为,经营建设用地的“招拍挂”不一定推动了房价上升.
(三)简单评述
我们认为,学界对“土地财政”实质的认识还不够全面、深刻,甚至还存在偏颇；业界出于自身（既得）利益,其观点不值得信任；作为当事人和最大的既得利益者,政府过多地为自己辩解恐怕会招致更多、更猛烈的抨击,何况从理论上撇清“土地财政”与房价上涨关系并非政府部门之长项.总之,“土地财政”与高房价的关系远没有撇清.
二、
(一)“以地生财”动机
1.政绩诉动“以地生财”.政绩诉求主要是官员的政治荣誉和晋升需求,尤其是后者,有观点甚至认为“地方政府及主要官员的政治激励是推动中国经济增长的主要原因”.无论是GDP总量增长,还是速度提升,都离不开地方财力支撑,至于民生福利,更需要财力支持,更不用说作为地方首长的“一号工程”的“维稳”工作.
2.财政压力迫使“以地生财”.财政体制,尤其是分税制改革几乎把地方财政逼上了绝路,想方设法增加本级财力成为各级政府无奈的选择.无疑,“土地财政”使濒临绝境的地方财政见到了一丝希望,甚至成为地方财政和地方政府运行的“救命稻草”.所以,有观点认为,正是分税制改革导致的财权与事权不对等将地方政府逼上“土地财政”“绝路”.
这样看来,地方“以地生财”既有内在动力,更有外在压力,它反映了地方政府对土地出让收入的过度依赖状态,从某种程度上说,地方“以地生财,,实属无奈之举.正如“君子爱财,取之有道”,只要“以地生财”在法律框架内进行,“土地财政”就无可指责.
(二)“以地生财”的方式与手段
1.依仗公权力,地方政府几乎可以获得任意多的生财之地.从理论上讲,城市土地建设用地,尤其是增量土地都来源于农村.事实上,从上世纪末以来,我国新增城市建设用地的80%以上都来源于农民集体土地,因而,政府要想在农村获得尽可能多的生财之地,不仅要设法突破农村集体产权“保护壳”,同时还要突破政府自身的土地管理政策. （1）面对全民产权的侵蚀,农村集体产权毫无自我保护能力.我国《宪法》规定,政府出于公共利益的需要可以征用农村集体土地,而什么是公共利益,主要由政府来界定（列举）.由于监督机制虚化、弱化,加上内在利益的驱使,地方政府完全可能泛化公共利益边界,即使是商品房开发也可以说成是公共利益需要.有资料表明,截至2007年底全国征地用途中仅有20%的土地用于公共利益,另外80%是商业性开发.
（2）政府要突破自己设定的政策界限更不是问题.就同级党政而言,换一任领导换一套思路与做法,与之相配合的是《规划》变更、基本农田移位和耕地占用掩饰,如福建福鼎的“无根树”丑闻.甚至不需要查重和掩饰的直接违法行为在全国都不胜枚举,地方政府土地违法违规占比达到70%以上.在政府的上下层级之间,挖墙脚更是司空见惯,比如城乡建设用地“增减挂钩”试点中的减好地、多减地和增劣地少增地等,仅在2006―2010期间,全国就有1653万公顷上好的耕地被边远、劣等地置换（指标飘移）成了城市建设用地,其中大部分是工商业和商品房建设用地.
2.同样依仗公权力,地方政府几乎可以以任意低的获取生财之地.《宪法》规定了征用农村土地的前提是“一定”补偿或者“合理”补偿,但“一定”与“合理”的标准主要是地方政府来主导确定.最好的结果也就是按法定标准补偿,而这个标准早已被严重压低,既不符合市场法则,也不符合经济现实,直接导致征地过程中农民利益受损.如我国的被征土地出让中,农民仅5%～10%,其中长三角地区只有1/50.每年全国被征地农民相当于放弃了至少不少于30万亿土地财产权,即土地“剪刀差”.
3.垄断供地获取生财之地的垄断高价.政府一旦垄断土地供给,不管采用什么出让方式,都能获取暴利.即使在协议出让时期（1988―2002年）,地价也会相应有所提高,售地的阳光收入也会有所增加,“土地财政”模式依然可以实现.之所以地价没有现在那么高,主要是经济环境所致,包括经济发展水平、货币供应状况及通胀水平所决定的投资性需求.而土地出让的“招拍挂”即使不是完全的阳光操作,也能使地方政府的“土地财政”收入实现井喷.这是实现“土地财政”最大化的关键因素.
4.“招拍挂”使生财之地最高化、利益最大化.“招拍挂”的核心是集合竞价,价高者（即所谓的“地王”）胜出,因而总是能保证每一地块以最高的售出,进而实现“土地财政”利益的最大化.“招拍挂”使过去被长期压低的土地上涨势能顷刻爆发.以发达的东部地区为例,2003年的“招拍挂”分别使天津、浙江、北京、上海和江苏五省市的土地财政依赖度提高了5.50倍、1.96倍、1.20倍、0.84倍和0.70倍（见表2）.2004年上半年,虽然“招拍挂”出让的土地只占全部出让土地的28.78%,但其出让收入却占到了全部土地出让价款的61.60%,“招拍挂”使土地比协议出让提高了4～6倍.2010年全国“招拍挂”供地约占土地总供应量的60%左右,而出让收入（加协议出让）则占土地总收入的88%.
上述分析可见,政府凭借不完善的法律和疏于监督的公权力获得了数量足够多、足够低的生财之地,通过行政化的垄断供地,阻梗农村土地直接人市,营造建设用地稀缺环境,再通过市场化的“招拍挂”手段使土地售价最高化,最终实现“土地财政”利益的最大化、最优化.
(三)“以地生财”结果
1.“以地生财”暴利凸显.根据中青在线一中国青年报提供的数据计算,2008年政府征地的纯收益率为74.62%,2009年为74.13%.另据《济南日报》2012年8月15日第A08版披露的资料计算表明,2010年中国政府征地的纯收益率更是达到了117.30%,随着征地成本的上升,2011年虽降至40.40%,但依然非常诱人.又如江苏新丰镇目前从村民手中征地是每公顷15万元,而出让给房地产开发商,最差的地段也达每公顷450万元,比较好的地段则高达1500万元.在如此诱惑下,2012年河南周口市在极短时间内平掉了246万座坟,增加了近2000公顷耕地（指标）,经众多财经人士粗略计算,仅此一项,该市就可以增加土地财政收入300多亿元,相当于全市4年的财政收入,其平坟动机昭然若揭.
2.“土地财政”收入高涨,各级政府对“土地财政”的依赖度加深（见表1和表2）.即使是中国房地产调控最严厉的2011年,在房价涨势趋缓的情况下,全国“土地财政”收入总量和增速依然可观.根据财政部《关于2011年和地方预算执行情况与2012年和地方预算草案的报告》,2011年地方国有土地使用权出让收入33166.24亿元,占当年全国财政收入的31.97%；“土地财政”更是地方财政的重要支柱,甚至是“救命稻草”,2010年地方“土地财政”依赖度（土地出让金占地方财政收入的比重）为76.60%,按照一些专家提出的土地出让收人占到地方财政收入比重的60%以上便可以诊断为“土地财政”类型的标准,我国的财政模式依然是土地财政.而东部地区比重更高,属于十足的土地财政类型.
从“土地财政”模式运营结果看,“土地财政”成为了地方政府最大的奶酪和最爱,以至于成为地方政府最大的“财政”.
三、
(一)垄断供地不是房价暴涨的唯一因素和必然结果
在中国,垄断供地并非新创举,也不是“招拍挂”制度的产物.不管是新中国成立以来的行政划拨土地,还是1988年实施的协议出让土地,乃至于新世纪初实行的“招拍挂”制度,政府都是作为土地的唯一供给者,但房价并未见得长期高涨.高房价真正成为我们这个社会难以承受之重,出现在1998年,尤其是2007年后.从理论上讲,垄断只是操纵、获取垄断利益的必要条件,而非充分条件,从垄断供地到土地垄断高价需要获取垄断高额土地收益的动机推动.而上世纪的制度环境（协议出让的土地供给制度）并不支持地方政府获取巨额阳光土地财政收入（而非官员腐败土地收入）.可见,房价上涨的原因其实和垄断供地并无直接联系. （二）“招拍挂”并不是高房价的直接推手
从理论上讲,“招拍挂”只是发现了标的物的真实价值（）而已,并没有改变其他.要说“招拍挂”改变了什么的话,那么它改变的只是房地产利益的分配格局.众所周知,中国的土地腐败连同国企改制腐败、重大工程腐败一起,已经成为当代中国的三大腐败,“商业贿赂更贯穿了整个房地产开发的环节”,甚至“房价的三分之一是关系疏通费”.而土地腐败最好的温床莫过于暗箱操作的协议出让制度.正是因为违规出让,中国国有土地的收益每年至少要流失100亿元以上.当年仅仅是慕绥新、马向东的低价批地,就使沈阳市的财政收入一年损失数十亿元.正是阳光政策晒干了协议出让下暗箱操作的水分,把原来属于某些官员的腐败租金还给了地方政府（地方财政）,将房地产开发商购地时的隐形成本显性化.而开发商的这些支出都要计入成本（通过账目的巧妙处理）并通过提高转嫁给购房者.一般说来,“招拍挂”时的“公关支出”要小于协议出让期的隐性灰色支出,因而“招拍挂”不仅不是构成房价上涨的主要推手,反而还可能降低房价.正如有位大型房地产开发公司经理所言,“如果权力都在阳光下运行,开发一个房地产项目的成本能降低15%左右”.而严格的“招拍挂”当然属于典型的阳光操作.
如要说“招拍挂”与房价上涨有什么关系的话,也顶多只是为地价和房价上涨提供了契机和势能,而非上涨势能的主要制造者,或者说“招拍挂”制度是掀开了压在扭曲地价上那块巨石,推到了市场机制要求地价快速回归理性的第一块“多米诺效应”的骨牌而已.“招拍挂”其实与土地财政无关,它只是实现和最大化土地财政的手段和工具而已,而且是古今中外最公正、最有效的制度安排,并非社会主流认为的是“地价和城市房价上涨的元凶”.我们强烈怀疑这些认识是房地产开发商释放的烟幕弹,正如“住房刚性需动房价长期高涨”论调一样.他们通过“招拍挂”这个“冤大头”,成功地将“土地财政”绑架,并巧妙地植入了“土地财政――高地价――高房价”的“罪恶”链条.
(三)“土地财政”收入与房价升降无关
城市土地属于国有,作为产权写作技巧人,政府“以地生财”天经地义,想卖个好价钱更是无可厚非.卖地的多少更不成为房价高涨的主要原因.理由之一,如果“土地财政”收入规模小、比重和增速低,那说明这个地方可能卖地少、地价低,也就构不成“土地财政”.比如2010年上海市“土地财政”占财政总收入的比重不及30%,不及一般意义上的“土地财政”标准,但其房价却高居全国前茅.之二,如果“土地财政”收入多,比重和增速快,则可能是卖地多.按常理,供地多,应该是平抑房价上涨,根本不应该成为推动房价上涨的罪魁祸首.之三,2010年后中国的城市房价一直处于“低迷”状态,而土地财政收入却屡创新高.如果说土地财政必然推高房价,那2011年为什么超过70%的城市房价还以环比回落的颓势收尾?甚至有学者估计2011年城市房价的平均涨幅只有6.10%,比2010年同比的13.67%下降了一半.
四、
(一)简单结论
从“土地财政”动机来看,政府想法解决自己的财政困境是合理诉求,用“自己的”（所写作技巧的）土地生财也无可厚非,因而动因纯洁；从“土地财政”的过程与方式看,土地垄断供给虽然不应该,但长久有之,以前的房价也未见得暴涨,说明土地垄断并不必然推高房价.“招拍挂”只是发现了土地的真实价值而已,因而“土地财政”的实现方式并无不妥；从“土地财政”结果来看,少卖少得不存在“土地财政”问题,多卖多得对房价上涨其实是负作用.总之,“土地财政”不管数量多少,增速和比例如何,不管出于什么动机,也无论采用什么方式,都与房价高涨没有必然和直接联系.
城市高房价的真正推动因素是那些基于增加售地收入、隐藏在土地财政背后的其他要素,如货币过量发行、土地一级市场高度垄断、大量集体建设用地不能直接入市增加土地供给、过重的房地产税费、政府与房地产企业,尤其是央企“合谋”与联手哄抬地价和房价等.显然这些因素都是推高地价以增加土地财政收入的手段,而非“土地财政”本身,正如有人为了钱铤而走险,穷尽其所有罪恶的手段,你不能因此说钱是罪恶的,不能得出“是钱害了他”的简单结论,很简单的道理：为什么多数人没有被钱所害呢?
之所以“土地财政推高房价”的认识误区长期存在,是把简单而单纯的“土地财政”概念泛化和滥用了,是把“土地财政”当成筐,什么都往里面装.尤其是把使“土地财政”利益最大化的方式、过程与手段等同于“土地财政”本身,从而导致“土地财政”长期背负与自身无本质联系的罪名,遭受不白之冤.
(二)城市房价高涨的真正原因
正如多数学者的看法,地方政府才是房价高涨的真正推手,但主要的推动工具不是“土地财政”,而是其他.
1.地方政府推高房价的动力源泉.正如前面的分析,对GDP和经济利益的追求成为地方政府推动房价上涨的基础动因.一方面,房地产是GDP贡献大户,如国家统计局综合司课题组的研究表明,每100元的房地产投资为其他行业创造215元的需求.近年来,房地产业每年都为GDP贡献2个百分点左右.即使在房地产业内部,也有GDP贡献大小差别.显然,价值相对低的保障房对地方GDP贡献较小,大量兴建保障房并不符合地方政府及主要官员的政绩诉求.因此,地方政府在保障房建设上表现出了消极与迟缓态度,而对普通商品房,甚至高档住房则兴趣浓厚.比如经济适用房投资占房地产总投资的比例就从1999年的16.6%一路下滑至2009年的4.4%.保障性住房供地也是严重不足,以房价高涨的2007年和2010年为例,广州的保障性住房用地完成率分别只有7.0%和32.0%,杭州分别为41.0%和18.0%.有资料表明,目前我国城镇低保家庭中,政府解决住房困难的仅占7.0%左右,廉租房在城市的覆盖率仅占1.0%.
2.地方政府推高房价的主要手段.（1）城乡土地制度的“二元结构”和一级市场的政府垄断是推动城市房价上涨极为重要的原因.政府对耕地征用一直保持严控态势,并确定了1.2亿hm2的耕地“红线”,无论是耕地,还是农村建设用地,要大量转为城市建设用地均非常困难,这似乎是我国城市建设用地高度紧张和地价上涨最合理的经济原因和最充分的法律解释.而实际情况没有那么简单,与城市建设用地高度紧张形成鲜明对比的是农村建设用地长期低效利用、闲置和浪费.目前1300多万公顷农村宅基地中,闲置荒芜比例达20%左右.因此,对农村土地集体产权的严重歧视,对农民土地权益的高度蔑视与侵犯,及对农村建设用地直接入市的严格禁止（集中体现为全国约60亿平方米的“小产权房”无法享受国民待遇,低于“大产权房”数倍）,或许才是城市建设用地高度紧张的根本原因,但同时也可能是未来城市建设用地的最大保障和维持持续高房价的“滑铁卢”.在“以地生财”动机的强烈驱使下,政府通过对土地供应的垄断不仅可以使政府独享垄断利益,也通过稀缺与垄断性定价推高了地价.
（2）制造和强化流动性过剩.2008年经济刺激计划中那剂“强心针”使和地方三年内有50万亿元资金砸向市场,流动性泛滥,而地方还在大肆举债.从1990―2011年底,中国的广义货币总量（M2）从1990年的1.53万亿扩张到85.16万亿的水平,上升了59倍,占GDP的比例从82%上升至180%,这个比率已经是世界第一,而美国同比只增长了1.99倍,且规定货币发行量不超过GDP的70%,货币超发是中国经济危机的最深刻根源.超量的货币供应,必然导致通货膨胀,不仅直接拉升了房价,更刺激了社会资金的避险与保值预期,驱使国企资金、民间资本、海外游资（热钱）纷纷涌入房地产,寻求保值和谋利,给本已炙手可热的房市火上浇油.
（3）在国进民退中强化对主要经济行业的垄断.2008年金融危机以来,国有经济几乎垄断了能源、金融、电信、大交通（航空与铁路）等所有低风险、高利润的行业,不仅恶化了实体经济的经商环境,更压缩了民间资本的投资渠道,使大量的民间资本只好蜂拥到资本品与虚拟经济领域,尤其是房地产和.
（责任编辑 潘亚莉）