本站原创国企改革作为一项系统工程,其改革历程备受关注,国企改革整体方案出台也是渐行渐近.
十八届三中全会指出,“完善国有资产管理体制,以管资产为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司.”
根据这一路线,国有企业改革的方向十分明确.相比较于上世纪90年代国企改革第一波以建立现代企业制度为目标,此次第二波改革的重点显然放在了国有资本体制改革上,以提高国有资本配置效率为目标.
在这个过程中,发挥各方合力尤为关键.目前,有消息显示,国企改革总体方案由发改委、财政部、国资委、人社部分别牵头,各部委分工也已明确,财政部主要负责三个文件的起草,包括国有资产管理体制改革方案、成立和改组国有资本运营公司及投资公司的方案,以及国有资本经营预算改革方案的制定.本文将重点从这三个方面来剖析国企改革的财政推手.
国有资产管理体制改革
国企改革怎么改?先摸清家底十分必要.
财政部公布了2013年全国国有及国有控股企业的财务决算数据.该数据是财政部首次对外公布我国国有企业家底,在国企改革整体方案出台的背景下显得很及时.数据包括94个部门所属企业、113家国资委监管企业、5家财政部监管企业和36个省、自治区、直辖市及计划单列市的地方国有及国有控股企业.数据显示,2013年我国国有企业资产总额104.1万亿元,同比增长16.3%.这一数字与2000年的17.3万亿元相比,增长数倍.这说明国有经济规模不断增加,国有企业在经济社会中的主导地位越发重要.
巨大的成绩背后,特别是经营性国有资产管理体制的一些问题也在凸显.比如,用行政手段推动大国企之间的合并而组建超大规模的国有集团.依赖行政力量推进国企的央地对接与国企无边界扩张.追求国资及国有经济更大范围的控制而极大压缩民企发展空间.强调国资规模的快速增长而忽略国有经济的效率和质量等等.
财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜经过研究认为,深化国有资产管理体制,不仅要进行经营性国有资产管理的机构调整及完善,实行行政主体与产权主体的分离,强化监督机构的独立性及专业化,还要制定国资规模、国资变现及国有股权减持的中长期规划,编制国有资本经营中长期预算,更要着手解决国企监督成本与国资控股成本过高的问题,推进央企产权多元化改革而弱化其已经形成的特殊利益集团效应,加大国资变现与国有股权减持力度而筹集社会改革成本.
根据这一设想,一个重要的抓手就是产权制度改革,另外,有几个操作路径尤其值得注意.首先,经营性国有资产管理的行政主体与产权主体分离,要求由具备资格的国有资产出资人代表履行产权管理职能.在产权主体选择及授权上应该按照经营性国有资产出资人代表多元化的思路来
进行改革.针对不同形态或处于不同行业领域的经营性国有资产来设置不同的产权主体,推动并实现产权主体的产权管理专业化.
其次,要尽快启动并编制未来5-10年国资规模及国有资本进退的中长期规划,通过规划的编制和实现来实现部分国有资产出售和国有股权减持,进而实现国有经济布局的有效调整及优化.
第三,在国有资产对社会体制改革支持上,应重点推动城乡二元社会结构改革,加快城乡一体化进程,实现“人的城乡一体化”.由此形成的社保等支付缺口,可以考虑通过变现一小部分国有资产及减持部分国有股权的方式来弥补,使国有资产成为消除社会动荡风险而维护社会稳定的基础.
部分国有资产变现有多种方式：一是国有资产的直接出售,二是国有股权的减持,三是国有资产证券化后的变现.在多种形式的国有资产变现中,要尽可能通过证券市场与产权交易市场进行操作.
国有资本运营公司及投资公司
根据十八届三中全会对国企改革的总体布局,建立国有资本运营公司及投资公司是其重要方向,这就意味着国资管理从管人管事管资产向以管资本为主转变.
因此,国有资本运营公司及投资公司什么时候组建,以何种方式组建和运营,成为关注焦点.财政部企业司相关负责人表示,2015年启动几家国有资本投资运营公司组建试点,同时印发混合所有制等实施办法或指导意见.2016年到2020年分批完成国有资本投资运营公司组建等,积极稳妥、有序推进本次国企改革.
据透露,改组建立若干国有资本投资运营公司,履行出资人代表职责,是本次国企改革的关键.其中多种组建方案遭到否定,比如现有央企集团直接转为国有资本投资运营公司,或者在现有央企集团之上组建资本投资运营公司.比较可行的办法是,将现有央企集团分类合并改组为不同功能的国有资本投资运营公司.
按照这一办法,对现有央企集团按功能定位进行科学分类,以同行业中规模较大、实力较强、业内公认的企业集团作为发起人,改组建立综合性国有资本投资运营公司.国有资本投资运营公司如按不低于万亿元资本规模设计,可能会有大量小规模集团母公司被改组合并.
国有资本投资运营公司的领导班子成员应由任免,可从现有企业集团领导班子成员中产生,实行董事会决策机制,通过董事会实现国家意志和战略.董事长及董事会成员应当熟悉国家战略、行业政策和资本投资运营等.完善健全的法人治理结构是成功关键.
业内专家认为,组建国有资本运营公司和国有资本投资公司标志着国企改革指导思想从“国资监管部门――国有企业”两层次架构向“国资监管部门――国资运营/投资公司――国有企业”三层次架构重大转变.
在组建过程中,上述专家认为,各大部委的利益博弈是国企改革方案推迟出台的重要原因,特别是国资委和财政部之间将来扮演的角色尤其让人关注.比较可行的办法是国有资本运营与投资公司组建后,财政部将侧重于管理国有资本经营预算,将国有资本运营与投资公司作为国资预算单位,通过编制和执行国资预算实现国家战略目标.国资委从管人、管事、管资产、管企业向管资本转变,侧重于监督,以产权管理为纽带,依法通过公司章程,通过公司治理,来围绕“管好资本”这四个字落实出资人的职责,不干预具体经营活动,不干预企业法人财产权和经营自主权,但履行国家所有权的政策执行职能. 另外,值得关注的是国有资本运营公司与国有资本投资公司的功能区分.文宗瑜认为,国有资本运营公司在功能上可定位于纯资本运营,是专业化的国有资本运营公司,可以跨所有制、跨区域甚至跨国界从事国有资本运营,不仅追求国有资本保值增值,而且追求国有资本收益最大化.
国有资本投资公司在功能上定位于产业投资的国有股权经营,其依托产业发展与产业竞争力提升,不同的国有资本投资公司在产业布局上会各有侧重,就某一家国有资本投资公司而言,要在其国有股权分布的领域通过国有股权经营支持产业结构调整与产业升级,大型或特大型国有资本投资公司可以跨1个以上或2个以上有关联的产业领域,并在这些产业领域中发挥国有资本控制力、影响力及带动力的作用.
国有资本运营公司与国有资本投资公司的功能区分,决定了其运营模式的差异.可以以新设方式组建国有资本运营公司、以重组方式组建国有资本投资公司.所谓新设是指各级政府通过国有资本经营预算支出的出资设立国有资本运营公司.所谓重组是指依托现有条件成熟的国有企业集团,通过资产重组和少量国有资本增量注入而组建国有资本投资公司,国有资本投资公司在设立上要重视产业属性及产业升级导向.当然,通过新设方式组建国有资本运营公司、重组方式组建国有资本投资公司,是相对而言的,不具有绝对性.
成立国有资本运营公司与国有资本投资公司,在国内和国外都能找到参照系,比如国内的汇金公司,新加坡的淡马锡模式.
汇金公司成立于2003年,是根据国务院授权,代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务的国有独资公司,汇金公司直接控股参股的金融机构,包括6家商业银行、4家证券公司、两家保险公司和四家其他机构.汇金此前一直是问题金融机构的拯救者,但此后随着国有银行的陆续上市,其演变成了国有金融机构的大股东,代表国家行使国有金融资产的监管者角色,从而成为准政策性机构.
淡马锡控股有限公司（以下简称淡马锡）成立于1974年,由新加坡财政部全资拥有并负责监管,专门经营和管理原国家投入到各类国有企业的资本.目前,淡马锡直接控制20多家大型企业,基本占据新加坡金融、交通、通讯、电力、科技、地产等关键领域,间接控制2000 余家各种类型的其他企业,其控股的上市公司市值占新加坡证券市场总值近50%.
国有资本经营预算
十八届三中全会《决定》明确提出,完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提到30%,更多用于保障和改善民生.这是当前深化国有企业改革、改善国有经济布局、增强国有企业社会责任的重要举措.
国有资本经营预算,是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算,反映了国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配关系.国家作为国有资本投资者依法取得国有资本收益,是应当享有的权利,也是建立国有资本经营预算制度的基础.国有资本经营预算正是政府立足于宏观层面对国有资本及国有经济调控的衍生手段.
国有资本经营预算要着眼于国有企业改革的深化.面对国有企业改革尤其是国企产权制度改革一度陷入停滞的现状,国有资本经营预算成为国企改革尤其国企产权制度改革的重要推手.
相关研究认为,通过国有资本经营中中长期预算和广义的国有资本经营预算,就是要对未来5-10年国有企业尤其是央企产权多元化改革完成的程度、国有控股公司和国有参股公司的比例等做出规划性的定量预算并给出年度的量化标准.在推动国企尤其央企产权多元化改革中,国有资本经营预算要充分评估国有资本的控股成本.国有资本的控股在重要领域如石油、石化、电力、电信等可按35%―51%比例控股,一般领域如铁路、公路、钢铁、煤炭可按15%―35%比例控股,充分竞争领域可按1%―15%比例参股.
只有实现了国有资本经营预算规模与国民经济规模、国有经济规模、国有企业实现利润总额相适应时,国有资本经营预算的政策效应才能凸现.因此,要从提高国有资本经营预算收入入手,为改革创造条件.一是扩大国有资本经营预算征收范围与提高红利征收比例.二是以巨额国资存量盘活提高国有资本经营预算收入规模.
有了收入保障,在国有资本经营预算支出方向与支出方式上,同样需要调整.首先应改变“取之国企用之国企”的做法.其次,国有资本经营预算的资本性支出可以引入间接支出.引入以市场和需求为导向的间接支出方式,实现国有资本经营预算直接支出和间接支出的有机结合,使其在更大、更广范围内发挥“四两拨千斤”的杠杆作用.