我国可再生能源的财税支持政策

我国经济的快速发展需要充足的能源支持,但是目前能源供应满足不了能源需求,存在较大的缺口.从1993年起,我国成为石油净进口国,2006年成为了煤炭进口国,预计未来我国对能源进口的依赖性会越来越强,这直接影响了国家的能源安全.同时,我国的常规能源消费占能源总消费的比重极大,这对生态环境是一个极大的威胁.可再生能源是清洁能源,污染少,而且不存在资源枯竭的问题.利用可再生能源补充或替代常规能源,可以缓解能源紧缺、改善能源结构、保障能源安全、保护环境.

我国可再生能源资源非常丰富,开发利用的潜力很大.但是目前我国的可再生能源产业属于幼稚产业,大多数可再生能源技术在我国处在研究开发阶段,市场相对狭小,生产规模小,初始投资高,产品开发利用周期较长,见效较慢,成本偏高,效益不好,对投资者缺乏吸引力,因此政府组织的财税政策是实现可再生能源大规模开发利用的客观要求.

一、现行的可再生能源财税支持政策

为了推动部分可再生能源产业的发展,在支持可再生能源技术的研究与开发、推动技术的应用和商业化进程方面,我国政府与地方政府相继出台了一系列的财政、税收政策措施.

(一)财政政策

1．补贴政策

（1）政府补贴

实施政府补贴政策是直接推动可再生能源技术进步和生产规模扩大的有力措施.目前已实施的政府补贴政策主要有以下几个方面：一是研究与发展补贴.国家对可再生能源技术的研究开发给予科研经费支持,对关键的可再生能源设备制造的产业化给予补助,支持新技术的示范项目建设和设备的国产化；二是投资贴息补贴.通过相关部门由财政对可再生能源技术的发展项目提供贴息.例如,国家发改委每年拥有1. 2亿元人民币的贴息贷款用于支持可再生能源产业发展,水利部有3亿左右的贴息贷款用于小水电的发展.三是项目补贴.政府通过不同的渠道对可再生能源项目进行补贴,如户用沼气系统、省柴灶推广,小水电、小风电机和光伏发电示范和推广工作等.四是电力上网补贴.对于生物质发电项目上网电价,如果实行政府定价的,由国务院主管部门分地区制定标杆电价,电价标准由各省（自治区、直辖市）2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价组成,补贴电价标准为每千瓦时0.25元.发电项目自投产之日起,15年内享受补贴电价；运行满15年后,取消补贴电价.自2010年起,每年新批准和核准建设的发电项目的补贴电价比上一年新批准和核准建设项目的补贴电价递减2％.

（2）地方政府补贴

地方政府的补贴在可再生能源技术发展中起着决定性的作用.由于资源条件和对可再生能源发展认识的差异,各地政府对可再生能源的补贴政策有较大差异.但各地都对户用沼气系统,省柴灶的推广应用采取了补贴措施,部分地区对小型风电机和小型光伏发电系统的推广给予了较大的补贴扶持,如内蒙古牧民购写一套100瓦风力机或16瓦光伏系统补贴200元,新疆每套补贴50元－200元,青海每套光伏系统补贴300元,甘肃每套光伏系统由地方财政和光电基金补贴300元.

2．国债投入

利用国债资金是临时性的政策扶持,只是针对具体几个项目而言的.例如,原国家经贸委的国债风电项目利用2000年国家重点技术改造项目计划（第四批国债专项资金项目）,建设8万千瓦国产风力发电机组示范风电场.

(二)税收政策

1．增值税

目前我国对可再生能源还没有制定统一的增值税政策,只是对部分可再生能源产品给予了增值税优惠：一是人工沼气的增值税按13％计征；二是规定风力发电的增值税按8.5％计征.

2．关税

自1998年1月1日起,国务院决定对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口设备,在规定范围内免征进口关税和进口环节增值税.在这两个项目中包括了部分可再生能源设备,主要是适用于风力发电机与光伏电池.

3．所得税

对综合利用废弃资源如地热、农林废弃物生产电力、热力的内资企业,5年内减征或免征所得税而对涵盖于《当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)目录》、《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》、《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南(2004年度)》、《促进产业结构调整暂行规定》等规定中的可再生能源利用的内资企业实行加速折旧、投资抵免等方面的税收优惠.

对设在国务院规定地区的外商投资企业,属于可再生能源电力利用项目的,可以按15%的税率征收企业所得税.

4．其他的地方性税种

一些地方考虑以加快设备折旧的方式来减少企业的所得税,部分地区对风电机占地采取了减免城镇土地使用税.

二、现行可再生能源财税支持政策存在的问题

(一)现行财政政策存在的问题

我国现行的财政政策侧重政策的宏观性,比较零散,而且缺少与之相配合的实施细则,具体表现为：

1．缺乏政策的系统性

我国的财政政策结构比较零散,缺乏全面的系统性.如：主要以可再生能源投资方面的支持为主,对促进可再生能源设备国产化、增加可再生能源产品的供给以及加强可再生能源产品的政府采购等系统的政策措施考虑不够；另外,支持的可再生能源的种类单一,主要集中于风力和小水电.

2．市场开拓政策力度小

我国现行促进可再生能源发展的财政政策措施侧重于技术研发,市场运行机制方面的财政税收政策支持力度明显不足.而对于在生产补贴方面,除了可再生能源发电在2006年开始实施了一部分生产补贴之外,其他方面的利用还没有,使得许多企业出现了“有产量、无市场”的现象.

3．边远地区的政策扶持不够

我国现有的财政补贴政策虽然直接推动了可再生能源技术的进步和生产规模扩大,促进了地区经济的发展和农牧民生活条件的改善,但是对于鼓励和支持贫困地区、偏远地区的可再生能源利用的力度还远远不够.

4. 对地方政府的激励不够

发展可再生能源存在着体制性障碍,缺乏上级对下级政府有效的激励政策,使得部分地方政府出于财政方面的考虑,不愿意对可再生能源进行财政支持.

(二)现行税收政策存在的问题

税收政策的主要问题是缺乏系统性,优惠水平不够以及缺乏其他相关政策的搭配,具体表现为：

1．增值税

目前,我国还没有对可再生能源技术产品给予增值税优惠的统一规定,其税收优惠政策缺乏系统性和完整性.此外,目前人工沼气13％的增值税率和风力发电8.5％的增值税率仍然偏高.

2．关税

一方面进口关税的优惠仅仅局限在可再生能源设备上,并且是有限范围内的设备,例如对外资企业可再生能源项目进口关税的减免仅仅适用于风力发电机与光伏电池,对国家重点鼓励的项目仅仅局限在可再生能源的发电利用上；另一方面,外商投资企业与国内重点项目根据不同的进口产品和技术目录免税,实行不同的进口税收政策,外商投资企业可以享受免税优惠的可再生能源进口设备范围大于内资企业,显然这会使该行业内的内资企业与外资企业竞争待遇不平等.

3．企业所得税

我国一直没有制定全国统一的可再生能源所得税优惠办法,只是一些地方根据当地情况,对部分可再生能源产品出台了一些优惠措施.这些优惠政策措施或是地区之间不统一,或是政策支持力度太小,对于可再生能源在研发、再投资方面都没有统一的规定和优惠措施.

4．其他税种

我国在城镇土地使用税、房产税、土地增值税等方面,都没有相关的税收优惠政策.而实际上,在这些税种中采取优惠政策有利于降低可再生能源企业的运营成本,有利于促进可再生能源产品的消费.

三、国外可再生能源财税支持政策的做法

近年来,发达国家和一些发展中国家都十分重视可再生能源对未来能源供给的重要作用,纷纷采取立法和各种政策措施支持可再生能源的技术开发、市场开拓和推广应用,使得可再生能源产业得到快速发展,其中一些国家的财税政策对我国具有一定的借鉴意义.

(一)美国

美国政府自1978年实施《能源税收法》以来不断加大政策扶持的力度和范围,从财政补贴、政府采购到直接减税、加速折旧、税收抵免不一而足,并且不仅有联邦政府的扶持还有地方州政府的扶持.一是加大科技投入,并通过公开招标管理公司进行管理,实行私有化的管理模式对项目经费进行控制,并吸引社会资金加入；二是提供产出补贴,如每生产1千瓦时的电能补助1.5美分；三是以法律形式规定政府的绿色产品采购；四是直接减税,如对太阳能和地热的非电力项目永久性减税10%,对风能和生物质能发电实行为期10年的产品减税,每发l千瓦时减少1.5美分,并在2005年8月8日通过的新《国家能源政策法》明确规定,美国将在未来10年内,向全美能源企业提供146亿美元的减税额度,鼓励能源行业采取节能、洁能措施；五是加速折旧,根据《能源税收法》,可再生能源企业可获得5年的加速折旧；六是采取技术开发抵税和生产抵税的方式抵免企业所得税；七是个人所得税方面,2005年美国推出的新能源法决定将拿出13亿美元鼓励私人住宅使用零污染的太阳能等.除了这些联邦政府推出的扶持方式之外,各地方州政府如加州、华盛顿州、俄勒冈州等为了发展风电,也采取了对风电产业的减税或免税等很多办法.

(二)德国

德国扶持可再生能源发展的政策主要集中在财政政策方面,其财政扶持涵盖了整个产业链的各个环节.在研发投入方面,政府每年投入6000多万欧元,用于开发可再生能源,推动太阳能、风能和地热的开发；在投资补贴方面,德国政府对风力发电投资进行直接补贴,并且根据《电力供应法案》,风力发电与常规发电技术的成本的差价由当地电网承担；在产出补贴方面,德国政府根据2000年出台的《可再生能源法》对不同运营成本的运营商提供金额不等的补助,如对风电给予每千瓦时9.1欧分的补贴,至少持续5年；在市场推广方面则通过给予优惠贷款及补贴等方式扶持可再生能源进入市场.

(三)印度

印度作为发展中国家中可再生能源利用较快的国家,其风力发电发展最快.印度鼓励国内投资和独立发电商的发展,吸引国外投资者向电力部门投资.因此,风力发电被列为印度能源工业的重要项目,并得到迅速发展.这主要归功于印度政府在可再生能源尤其是风力发电方面给予了强有力的财税政策支持.印度政府支持风力发电的具体财税政策如下：

在财政政策方面,印度政府成立了可再生能源投资公司,专门为可再生能源技术的开发提供低息贷款,帮助可再生能源项目进行融资；非常规能源部和可再生能源开发署宣布了一些特殊的财政优惠政策；可再生能源开发署还设立了专项周转基金,通过软贷款形式资助风电项目；另外,印度政府为降低可再生能源企业的运行成本,特别提供10%－15%的装备投资补贴.

在税收政策方面,印度政府全额免除风电设备制造业和风电业增值税；对风电整机设备进口提供25％的优惠关税税率,免除散件进口关税；对风力发电设备实行100％的加速折旧政策；风力发电企业5年内免缴企业所得税；工业企业利润用于投资风电的部分可免交36%的所得税；减免风电项目的货物税、销售税及附加税.

四、对我国可再生能源财税支持政策发展的建议

我国应该借鉴国外的经验做法,同时结合我国的基本国情,构建起具有中国特色的促进可再生能源发展的财税政策.

(一)财政政策

1．设立可再生能源专项发展基金

设立可再生能源专项发展基金是促进可再生能源技术研究以及科技推广的长远规划,具体操作应该注意以下几个方面.

融资渠道多样化.

专项发展基金的资金融资渠道可以归纳为以下三种：一是财政拨款,既可以是财政直接划拨一般性税收收入中的一部分,也可以是已有的各项相关财政专项资金的整合、充实.二是电力附加费,即在零售电价上再征收少量附加费用于支持可再生能源发展.三是排污费或污染税,即向发电厂或电力公司征收污染税或污染费,并将其中一部分资金作为基金.

明确基金的使用范围.

我国财政收入有限,需要补贴支援的事业很多,因此只能有选择地进行财政支持.总体上,我国可再生能源专项发展基金将主要用于以下几个方面：列入国家规划的大型可再生能源重点工程和项目,以及部分可再生能源重点产业项目；科技含量高、市场前景好、但商业性资金尚不具备进入条件的可再生能源产业里的中小企业；农村可再生能源基础设施的建设,特别是西部地区、偏远地区的电力设施建设.

加强基金的专项管理.

财政管理部门要把好专项资金申报单位的准入关,同时建立专项资金流动的信息共享和信息监测系统,多部门共同合作保障基金的长期性和稳定性.

2．采用多样化的财政支持方式

（1）财政补贴

按照《可再生能源法》的要求,对可再生能源的财政补贴政策需要加强以下几个方面.

一要为更多类型的可再生能源基础研究项目提供补贴,扩大研究的范围；二要为可再生能源应用性研究项目提供补贴,促进技术转化为生产力,从而调动投资者的积极性,发挥财政杆杠效应；三要对产品产量进行补贴,这有利于增加产品产量,提高企业经济效益；四要对消费者进行补贴,这可以鼓励消费,扩大市场,反过来促进可再生能源事业发展；五要解决贫困边远地区的用能问题,保障他们的最低能源需求.

（2）财政贴息

首先要适当增加贴息额度,扩大贴息范围；其次要适当延长贴息期限,可再生能源这一新兴产业本身就有投资期限长,见效慢的弱点,财政贴息若要有效发挥作用,必须要延长贴息期限；最后还要丰富提供贴息的机构,如允许商业银行进入,从而拓宽融资渠道.

（3）支持

我国电力体制改革开始实行“竞价上网”,由于可再生能源产业尚处于起步阶段,单位成本远高于常规能源的成本,因此在同等条件下利用可再生能源产生的绿色电力肯定难以上网.但是发展绿色电力可以减少温室气体排放,有效解决环境污染,对社会具有很明显的正外部性.因而从福利经济学中“庇古税”的角度看,政府有义务给予绿色电力补助或允许绿色电力以固定全部上网,超出均价部分由政府承担.

（4）政府采购

对于绿色电力这种大宗可再生能源产品,可以通过政府补贴保证其上网从而拉动需求.对于其他的可再生能源产品,如太阳能热水器、太阳能照明产品,可以通过对各级政府及其他机构的采购主题的引导保证他们对可再生能源产品的优先购写,从而拉动需求.

(二)税收政策

我国目前正在简化税制,并决定在“十一五”时期及此后一段时间内实行“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,因此不宜设立专门的可再生能源税收制度,而应当结合我国今后一段时期的税收改革以及《能源法》完善各个税种.

1．增值税

（1）降低可再生能源企业的增值税税率.这是由可再生能源的正外部性特征以及可再生能源企业生产投资结构的特殊性决定的.可再生能源企业生产过程中需要的燃料等原材料很少,主要的成本来源于设备等固定资产,因此进项税少,单位能源供应成本中增值税的比例要比常规能源生产企业大,这不利于与常规能源企业进行公平竞争.所以建议降低可再生能源企业的增值税税率,既可以降低可再生能源发电企业的不含税电价,也可以降低含税的上网电价,对发电企业和电网都有利.

（2）推行消费型增值税.现在全球只有中国和印尼实行生产型增值税,按我国现行的生产型增值税率推算,税率水平远高于西方国家的平均水平,在中国实行消费型增值税已是必然趋势.并且可再生能源企业有特殊性,因此应该尽快对可再生能源企业实行消费型增值税,即从产品销售额中扣除当期购进的固定资产总额.

2．关税

（1）调整对可再生能源企业的优惠关税适用范畴.首先应该保证内资可再生能源企业和同类外商投资企业享有相同的关税优惠政策,从而保证内外资企业可以公平竞争,保证国内资金对可再生能源产业的投资；其次,扩大优惠对象,不仅电力设备、零部件可以享受进口关税优惠,其他用途的国内不能生产的可再生能源转化利用设备也应该享受适当的进口关税政策；另外,除有免税规定的特定项目,对国内能够生产并且设备技术已经成熟的整机进口应该适度征收关税.

（2）实施对可再生能源产品出口企业的税收优惠.主要是太阳能热水器和太阳能电池及其他可再生能源形成电池.我国生产这些产品的技术、产量相对其他可再生能源产品具有比较优势,可以考虑给予一定的增值税出口退税和关税优惠,以扩大国内产业的规模,提高可再生能源产品在国际市场上的竞争力.

3．所得税

关键在于制定一个国家和地方政府协调一致的所得税优惠政策,重点对以下几个方面给予关注.

（1）扩大优惠对象,拓展优惠区域

我国的可再生能源产业尚处于初级阶段,规模很小,即使对整个产业实行所得税优惠也不会对全国税收平衡造成大的影响,因此所得税优惠政策不应该只局限于蔗渣发电、沼气发电等几个领域内,而应该对可再生能源发电技术及非电利用技术都实行相应期限的优惠.另外,我国现行的可再生能源所得税减免主要集中于各地的开发区,但可再生能源企业大多分布于自然条件恶劣的地区而并非在开发区内,所以应当将区域优惠转化成产业优惠.

（2）实行再投资退税

为了鼓励可再生能源发电企业的滚动发展,鼓励发电企业把经营所得10年后再用于可再生能源的发电项目的投资,实行再投资所得税抵扣优惠；对其他可再生能源企业经营所得再投资于可再生能源项目的,相应给予所得税的部分退还.

（3）提供更优惠的扣除项目

对于可再生能源利用企业的研究开发支出,进行全额税收抵扣,并且当年抵扣不足的部分可以结转到以后年度；对可再生能源利用企业的生产设备,经税务部门审核认定后可以采取加速折旧；对于研究与开发过程中所需要的仪器、实验设备,可按照2年期加速折旧.

参考文献

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[5]中国能源发展战略与政策研究课题组,中国能源发展战略与政策研究[N],经济科学出版社,2004 年11月版.

（作者单位:厦门大学经济学院金融系）