本站原创摘 要：我国彩票从1987 年首次发行,在这二十几年间中,它对我国社会福利、公共体育等公益事业有着突出的贡献.但同时,我国的彩票监管制度还存在许多不完善之处.如立法滞后于彩票的发展,缺乏专业化、独立化的监管机构,彩票公益金使用不透明等.这些问题对我国彩票业的可持续健康发展产生严重影响,因此,完善我国彩票业的法律规制已经迫在眉睫.
关 键 词 ：彩票；法律规制；彩票法
引言：据民政部公布,2012年中国福利彩票发行销售再创历史新高,年销量达到1510.32亿元,首次突破1500亿元,比上年增加232亿多元,增幅18%.二十年来,彩票业为我国公共体育事业和社会福利事业的发展做出了突出的贡献.但同时,弱冠之年的彩票同样面临着各种困扰——挥之不去的负面新闻,让公益之名打了折扣；发行机构时有丑闻,让其公信力遭受质疑；彩民投机心理严重,彩票综合症凸显等这些都显示了我国彩票监管法律制度存在诸多漏洞,需要我们在对彩票进行深入的分析研究之后,对完善我国彩票业的法律规制提出切实可行的意见.
一、彩票的法律分析
彩票,亦称奖券,英文称“a lottery ticket”.但由于各国发展历史不同,对彩票所下的定义也各有所异.根据我国现行的《彩票管理条例》,本条例所称彩票,是指国家为筹集社会公益资金,促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售,自然人自愿购写,并按照特定规则获得机会的凭证.
从上述概念中,我们可以得知彩票具有以下法律特征：目的上的公益性,国家发行彩票是为了筹集社会公益资金,发展社会公益事业.发行上的垄断性,彩票是由国家特许发行、依法销售的.
二、我国彩票业的现状及存在的问题
彩票在我国已经发展了20多年,但是彩票市场的混乱问题却是一直没有得到很好地解决.针对彩票市场上极易产生的一些问题,目前还缺乏缜密完善的法律保障.
1、立法层次较低,内容不完善,缺乏配套立法.我国在彩票发行的20多年,尚无统一的《彩票法》.尽管《彩票管理条例》于2009年7月1日正式实施,但在彩票立法层次上,属于行政法规,对彩票发行过程中出现各种违反犯罪行为显得无能为力.
2、垄断经营致使恶性竞争,导致资源浪费.根据我国《彩票管理条例》的规定,目前的彩票发行机构分别是福利彩票发行机构和体育彩票发行机构.两个机构发行的各种彩票品种虽然在叫法上有所不同,但实质上都属于相同的彩票类型.两家寡头发行机构的同质完全竞争,这使得双方难免会发生恶性竞争,资源浪费严重.
3、彩票发行费居高不下.在英美等彩票业监管体制相对完善的国家,彩票的发行费一般占销售额的5%至6%,而我国发行费用居世界较高水平,其比例占彩票资金的 15%以上.在我国彩票业发展初期,发行费曾经一度超 20%.
4、彩票公益金监督薄弱,使用、管理混乱.现行的《彩票管理条例》明确规定,公益金的管理与使用必须接受相关部门和社会的监督.但其规定过于笼统,缺乏有效的制度约束.没有阳光这道防腐剂,“暗箱操作”、贪污腐败和资金被挪作它用等的现象时有发生,屡禁不止.
5、彩民权利受损,维权难度大.复杂的社会现实经常使得彩民的权利遭受不法侵害,如2011年“中国彩票第一巨奖”遭质疑案,使得广大彩民不禁对彩票的公信力产生严重的质疑：“究竟是谁在操纵彩票?”在彩民维权事件中,因彩票管理部门不具备执法权,工商、破案又存在难度,权益侵害事件很难解决.
三、我国彩票业的法律规制措施
我国彩票业的发展还处于初级阶段,在管理、发行方面的经验还不是很丰富.从目前制约彩票业健康发展的因素出发,借鉴国际彩票业的成功经验看,可以采取以下措施：
1,完善彩票业相关法律、法规,制定《彩票法》
历史表明彩票业要想健康发展,健全的法律体制是其必要的保障.我国虽然已逐步健全彩票法律法规,但仅靠《彩票管理条例》是远远不够的,彩票行业需要真正的立法.
2.彩票发行引入竞争机制,降低发行费用
目前我国的彩票市场采用高度垄断的营销模式——双寡头垄断,彩票发行收入的15%作为发行成本,这个比例在世界范围内也是相当高的发行比例.为了体现彩票强大的融资功能和公益性,低彩票发行成本方面,则可以参考英国的发行方法,像英国国家彩票一样引入竞争性的彩票经营模式,从而使我国彩票业真正市场化,让中国的彩票市场朝着健康、有序、更高、更快的方向发展.
3.构建独立、专业的监管机构,加强彩票监管
我国目前彩票业的监管机构是财政部,但是受其级别和规模限制,很难有效地履行彩票的监管职责.英国相对独立的监管模式——彩票监管机构不隶属于政府的某个部门为我们提供了典范.
4.通过立法切实保护彩民权利
从彩票监管较为完善的国家和地区来看,彩民权利的维护往往构成其主要的监管目标之一.但在我国彩票方兴未艾的背后,人们对彩民本身的关注似乎仍显不够.我国彩票业的立法应注重减少彩票带来的负面影响,尤其注重对彩民的保护,如保护彩民的知情权,隐私权等,名确出现纠纷后的救济途径、举证责任,以及政府对问题彩民的救助等.
结束语：
面对当前层出不穷的彩票纠纷与丑闻,制定一部规范的彩票规制法律,让处于起步阶段的我国彩票走上快速、健康、可持续发展之路是众望所归,也是实际中发生的各种彩票业问题的关键所在.（作者单位：河南师范大学）