本站原创[摘 要 ] 分析了我国目前环境与资源现状及环境问题产生的原因,论述了有关环境税基本原理和目前我国环境税费制度发展的状况及存在问题,借鉴发达国家环境税收方面的经验,通过改革资源税、消费税、排污费征收等,完善我国环境税费制度,促进节能减排目标实现.
[关 键 词 ] 改革和完善 环境税费制度 节能减排
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出,落实节约资源和保护环境基本国策,建设低投入、高产出,低消耗、少排放,能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会.在“十一五”期间,我国主要污染物排放总量要减少10％.但是,从2006年效果来看,离“十一五”的规划目标还相差甚远,这一现象表明,今后几年我国的减排任务依然较为艰巨.单纯的行政手段已经解决不了当下中国的环境问题,而环境经济政策将是最有效的手段.因此,国务院印发的《节能减排综合性工作方案的通知》中,首次明确了国家将制定和完善鼓励节能减排的税收政策等经济手段,充分发挥市场机制的作用,综合运用、财税等经济杠杆和法律、行政手段,促进企业节能减排工作.今年的《政府工作报告》也明显体现了政府的政策导向,提出改革资源税费制度,完善资源有偿使用制度和生态环境补偿机制等.
1.我国目前环境与资源现状
改革开放以来,我国经济快速增长,各项建设取得巨大成就,由于一直受“资源低价、环境无价”的观点影响,我国对生态资源采取粗放型、掠夺式的经营方式,导致资源和环境付出了巨大的代价.
1.1 环境污染严重.全国26%的地表水国控（国家重点监控）断面劣于水环境V类标准,62%的断面达不到III类标准；流经城市90%的河段受到不同程度污染,75%的湖泊出现富营养化；30%的重点城市饮用水源地水质达不到III类标准；近岸海域环境质量不容乐观；46%的设区城市空气质量达不到二级标准,一些大中城市灰霾天数有所增加,酸雨污染程度没有减轻[1].更甚者,2007年度我国还相继发生过太湖爆发蓝藻污染致使无锡百万市民喝不上干净的水,深圳湾出现大面积有毒红潮等严重事件,巢湖、滇池也出现蓝藻,重庆三峡库区则出现黑藻等严重污染状况.
1.2 资源严重短缺.多数重要矿产资源不足世界人均水平的50%,水资源为世界人均水平的28%,耕地为32%,石油、天然气的人均储量仅分别相当于世界人均水平的7.69%、7.05%[2].
1.3 资源利用率低.资源综合利用率仅为33%,低于发达国家10个百分点以上,主要产品能耗高于国际平均水平40%,每单位GDP消耗的钢材、木材、水泥分别为发达国家的5～8倍、4～6倍和10～30倍.
1.4 生态环境破坏严重.我国约有1/3的耕地受到水土流失的危害,1/4以上的国土荒漠化,且从20世纪90年代以来以平均每年2460平方公里的速度扩展,每年因荒漠化造成的经济损失达540多亿元,平均每天近1.5亿元[3].
2.环境问题产生的根源
2.1 环境资源由于其不可分割性导致产权难以界定或界定成本很高,属于准公共物品,具备公共物品特性,即效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性.这些特性使得人人都想成为“免费搭车者”―只想享用而不想出资提供,或只利用而不付任何成本,必然导致资源滥用、生态系统恶化.
2.2 环境污染具有很强的外部负效应.产权界限不明,权益界限不明晰,政府缺少相应的措施或措施不力是外部效应产生的原因.
2.3 由于经济发展水平的制约,人的有限理性即短视性及机会主义倾向驱使人类只顾眼前利益,不顾长远利益,以牺牲环境为代价来换取经济增长[4].
2.4 传统政绩评价体系中,GDP数值在很大程度上决定着地方官员的政绩.一些官员为了追求GDP的增长,把发展放在第一位,将环境问题置于次要位置.这使得环境保护的一个最重要的主体―各级地方政府实际上处于不作为状态,甚至不惜违背经济规律,盲目上项目、搞投资,杀鸡取卵,破坏资源与环境.
2.5 环保管理体制问题.环保局只是地方政府的一个部门,局长由本级政府任命并对本级政府负责,经费开支列入本级政府财政预算.当地方领导追求“政绩经济”时,环保局往往因认真执法而不受地方欢迎,环保局长只能服从地方的“大局”.
2.6 对环境违法行为的处罚规定不严,造成了企业违法成本低、守法成本高.一些企业对于治污设施能不上就不上；即使上了设施,也经常停运以节约成本.同时,基层环保执法部门没有关停权力,不能及时发现并制止企业偷排、漏排、超标排放等问题.
3.环境税费的理论依据
环境税费是指政府为了消除使用环境资源时出现的外部效应,实现特定的生态环保目标,对一切开发、利用环境资源或向环境排放污染物的单位和个人,按照其开发、利用资源的程度或污染及破坏环境的程度所征收的各种税费的总称.
“福利经济学之父”庇古的外部性理论认为：市场经济运行中,因为自然环境提供的怎么写作不能由市场进行交易,所以,市场机制无法对经济运行主体在生产和消费过程中可能产生的副产品―环境污染和生态破坏作用.这种以危害自然为表现形式的外部性成本发生在市场之外,庇古称之为“负的外部性”.经济活动的外部性产生了,但没有反映社会成本和未来成本,也不能真正反映使用环境资源的社会边际成本.为了克服这种“负的外部性”所导致的边际私人成本和边际社会成本之间的差异,政府应当实行干预措施,采取相应行政和经济措施包括公共管制、财政手段（税收,财政补贴、收费或者罚款）、经济一体化、建立法制秩序等,从而把污染者的外部性成本内在化[5].
4.发达国家主要环境税收政策
目前发达国家涉及环境保护的税收手段主要体现在以下几个方面：
4.1 对排放污染所征收的税,包括对工业企业在生产过程中排放的废气、废水、废渣和汽车排放的尾气等行为课税,如二氧化碳税、二氧化硫税、水污染税和化学品税.
4.2 为减少自然资源开采、保护自然资源与生态环境而征收的税,如开采税、森林税和土壤保护税.
4.3 对高耗能、高耗材行为征收的税,也可以称为对固体废物处理征税.如润滑油税、旧轮胎税、饮料容器税和电池税.
4.4 对城市环境和居住环境造成污染的行为征税,如噪音税、垃圾税.
4.5 对农村及农业污染所征收的税,如超额粪便税、化肥税和农药税.
4.6 对可能导致污染的产品征税,如2001年,爱尔兰对塑料购物袋的使用征税.
5.目前我国环境税费发展的状况及存在问题
我国环境经济政策,目前实行的主要是税费并举制度,具体形式还是采取“以排污收费为主,以环境税收、财政援助、抵息贷款、排污权交易为辅”的方式,我国目前涉及环境保护的税收、收费有资源税、消费税、排污费征收等.
5.1 资源税
资源税包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属原矿、有色金属矿原矿和盐等7个税目,主要是实行“调节级差与普遍征收相结合”,但实际上以调节级差为主.主要存在四个方面的问题：
5.1.1 税种性质定位不符.征收目的主要是调节在中国境内从事资源开发的企业因资源条件差异而形成的级差收入,因而没有充分考虑到节约资源和减少污染的功能.
5.1.2 计税依据不科学.把课税对象的销售量或自用量作为计税依据,使得企业对开采而无法销售或自用的资源无须付出税收代价,客观上鼓励了对资源的无度开采和积压浪费,在现实中也造成了令人堪忧的环境问题.
5.1.3 征收单位税额偏低.一方面,从量定额征收的办法,适用的税额主要取决于资源的开采条件,而与该资源开采造成的环境影响无关,弱化了税收对资源的保护作用.另一方面,我国资源长期在政府控制下实行低价销售政策,资源价值未能通过市场得到比较真实客观的体现.
5.1.4 课税范围仍然较窄.目前资源税的课税对象局限于矿藏品,对大部分非矿藏品资源没有征税,例如水资源、森林资源等,这些与我国多种资源短缺的情况极不相称,从而不利于限制非税资源的过度开采和使用.
5.2 消费税
消费税主要是基于国家产业政策的需要对一些会给人类健康、社会秩序和生态环境造成危害的消费品和高档奢侈品征税,税目中涉及生态环境的产品只有烟、酒、汽油、柴油、小汽车、摩托车、汽车轮胎、鞭炮焰火、木制一次性筷子、实木地板等11种,而未对目前对环境影响较大的煤炭、电池、一次性塑料袋、不可回收的包装材料以及会对臭氧层产生破坏的氟利昂产品如传统家电中的电冰箱、空调等课征消费税,没有真正达到调节消费者传统消费方式,鼓励广大消费者进行绿色消费的环保目的.此外,部分税目的单项税负比重不高,如我国一次性筷子,5%的税率带来的税负调节功能不明显.
5.3 排污费征收
排污费的征管主要由地方环保部门负责,征收对象为直接向环境排放污染物的单位和个体工商户,排污收费项目四项.污水排污费；废气排污费；固体废物及危险废物排污费；噪声超标排污费[6].主要问题体现在：
5.3.1 排污收费没有纳入税收体系,权威性不够.
5.3.2 排污费的征管主要由地方环保部门负责,实施环节缺乏有效的监督,随意性很大,政府官员在决策上容易受到企业的利诱或其他影响,从而使政策偏离最合理、最有效的轨道,出现大量的“寻租”现象[6].
5.3.3 居民生活污染物如恶臭物质、部分工业废弃物、电磁波辐射、机动车、飞机、船舶等流动污染源排放基本未实行收费.
5.3.4 排污费收费标准普遍偏低,收费标准已远远低于污染治理成本,标准偏低造成许多排污单位宁可缴纳排污费而不愿治理污染,出现“交排污费、写排污权”的现象,影响了排污收费制度刺激污染治理作用的发挥.
5.3.5 排污费征收依据设定不科学.对已经达到或低于排放标准的（SO2除外）,不征收排污费.
6.改革和完善我国环境税费制度的基本构想
在当前巨大环境压力和减排任务艰巨的情况下,中国要走可持续发展的道路,必须借鉴国外发达国家的先进经验和做法,顺应世界经济发展的趋势和潮流,控制环境污染和保护改善环境、维护人类健康和可持续发展.运用税费这个经济手段,可以把环境污染和生态破坏的社会成本,内在化到生产成本和市场中去,再通过市场机制促使资源配置向有利于环境的方向调整.通过改革资源税、消费税,征收排污费改为征收环境税等,完善我国现行环境保护税费政策,促进节能减排目标实现,实施可持续发展战略.
6.1 增强资源税环保功能
6.1.1 将面临严重枯竭或生成周期漫长,且为维持人类生存和维持生态平衡不可或缺的资源纳入资源税征税范围,现行资源税征收范围的扩大应覆盖到矿藏和非矿藏资源.
6.1.2 改变完善现有资源税的计税办法,调整资源税计税依据,从量定额征收改从价定额征收.
6.1.3 根据经济发展需要和资源供求变化,及时调整一些紧缺资源的税额幅度.
6.2 完善消费税的生态功能
6.2.1 对不同产品根据其环境友好的程度,实行差别税率,鼓励清洁产品的使用,对“绿色”产品少征或免征消费税,以促使消费者和制造商做出有利于降低污染的选择.
6.2.2 加大对环境有直接或间接损害产品的税收调节.
6.2.3 进一步扩大消费税课征范围,原则上对资源消耗量大、易造成环境污染的消费品和消费行为都应征收消费税,如饮料容器、高档建筑装饰材料、煤炭、电池、一次性塑料包装物、不可回收的包装材料以及会对臭氧层产生破坏的氟利昂产品如传统家电中的电冰箱、空调等.
6.2.4 进一步扩大对国内高能耗、高物耗、高污染、低效率的资源产品和初级产品新征或提高出口关税税率的范围,并取消部分资源型产品的出口退税.
6.3 征收排污费改为征收环境保护税（环境税）
税收最大的优点就是以规范性取代了随意性,不存在行政的自由裁量,征税的主体从主要的工矿业企业扩大到所有的企事业单位、社会团体和个人,征税范围扩大到向环境排放的有害污染物,按照“谁污染谁缴税”的原则,根据污染物排放量、有害成分、治理成本实行差别税率,对那些高污染、高浓度、高致害、治理成本高的污染物要适用较高的税率,使得违法成本高于守法成本,引导企业积极投入资金治理污染,尽可能地将排放的污染物对环境的破坏程度降低到最低限度.
7.结语
近些年来我国环境状况不断恶化,原因之一是我国目前实施的环境治理手段存在着不足.通过对现有环境保护税费的改革和完善,如提高资源税、消费税税负,扩大征税范围、改变计征办法、提高税负,排污费征收改为征收环境税等,把环境污染和生态破坏的社会成本,内在化到生产成本和市场中去,再通过市场机制促使企业节能减排,促使资源配置向有利于环境的方向调整,有利于资源节约型、环境友好型社会的建设,实施可持续发展战略.
改革和完善环境保护税费只是我国环保政策的部分内容,环境保护还需要其它方面改革的配合,如建立能够切实维护生态环境安全的经济发展意识、发展体制和发展机制等.