政府干预企业投资行为的制度背景、基础和路径

更新时间:2023-12-21 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:5135 浏览:12931

摘 要 :政府干预企业投资行为是目前我国“转型经济”背景下的主要特征,政府的公共利益目标和私人利益目标构成了政府干预的强烈动机,而政府对国有企业的控制以及政府的行政权力为政府干预提供了基础条件,政府主要通过融资渠道、投资机会、市场竞争和补贴优惠等途径干预企业的投资行为.本文认为,针对政府干预形成的非效率投资,可以从政府层面、企业层面和市场层面寻求治理对策.

关 键 词 :政府干预 投资行为 GDP增长 投资效率

一、引言

关于政府干预企业经营活动的作用,存在“帮助之手”和“掠夺之手”两种检测说.前者认为,企业作为市场经济中一个个独立的个体,其活动具有一定的盲目性和逐利性,政府的主动干预可以矫正企业的错误行为,从而起到了扶持企业发展的作用.后者则认为,政治家们的目标可能并不是社会福利的最大化,而是追求自己的私利,运用他们的权力来维护自己的地位,将资源配置给自己的政治支持者,打击政敌,中饱私囊,以牺牲公共福利为代价.由于政府对于其所辖企业同时具有政治利益和经济利益的索求,可能通过政治干预的掠夺之手和监督经理及优惠待遇的帮助之手来追求其效用的最大化,因此政府这只“看得见的手”既可能是“帮助之手”,也可能是“掠夺之手”.企业投资是企业理财的核心问题之一,企业投资的目标是实现企业价值的最大化,但是由于受到诸多因素的影响和干扰,企业的投资活动往往会偏离这一目标,从而导致无效率投资(主要表现为过度投资和投资不足).我国企业投资效率低下的原因既有来自企业内部方面的,如产权性质、股权结构、债务结构、预算软约束、经理层过度自信等,也有来自企业外部方面的,如政府干预等.与西方发达国家相比,由于我国具有转型经济这一特殊制度背景,我国企业的投资行为更容易受到政府的干预.已有的研究文献多数集中在研究政府干预对企业过度投资的影响,没有深入研究政府为什么可以实现对企业投资行为的干预以及政府干预企业投资行为的路径.因此,本文将在已有研究的基础上,进一步研究政府干预与企业投资行为的关系,着重分析研究政府干预企业投资行为的实现基础以及干预路径.

二、政府干预企业投资行为的制度背景与动机

( 一 )政府干预的制度背景 Khanna 和Palepu(1997)、Khanna和Rivkin(2001)等认为经济转型或新兴市场经济国家或地区,虽然市场机制在资源配置时发挥着一定的作用,但市场机制之外的其他制度性因素更为深刻地影响着企业投资行为,特别是在转型初期,这种影响更为关键.因此,研究经济转型期国家的企业投资行为及其投资效率离不开政府干预这一特殊制度背景.目前我国正处于经济转型期,政府干预企业的投资行为并导致企业投资效率的低下有其深刻的制度背景.由于我国传统的计划经济体制在权力配置方面过于集中,所以,在向市场经济体制过度的过程中,分权一直是经济体制改革的基本思路.从1978年以来,我国进行了渐进式的经济改革,实行了放权让利、财政包干、承包经营、分税制、股份制改革等一些列的改革,各级政府获得了财政自主权和经济管理权,极大地调动了各级政府发展本地经济的积极性,而各个地方经济的发展对于当地政府所产生的税收、GDP增长、官员晋升等好处刺激着各级政府积极以“经济参与人”的身份干预企业的投资行为.另外,在分权改革的过程中,各级政府在获得权力的同时,随之也承担起了诸如就业、社会养老、社会稳定、教育等一些列社会责任,加重了各级政府的财政负担.而在1994年的分税制改革中,政府在不减少地方政府财政支出的情况下将财政上收,加重了地方政府的财政困难,这很容易引发政府以“政治参与人”的身份将社会目标和政治目标强加于企业的经济活动中,尤其是投资行为中,从而导致企业投资行为目标的多元化,偏离投资的经济目标.政府甚至可能为了实现自身的社会目标和政治目标,而干预企业进行一些丧失经济利益目标的投资行为,造成企业投资的非效率.与财政分权相对应的是政治上的集权,即政府在赋予地方政府自主财政收支权利的同时,采用政治集权来监督和约束地方政府.政府在地方政府官员的任命、考核和晋升方面有绝对的权威,并且于20世纪80年始了政府关于激励模式的改革,政府官员的考核标准转变为以经济绩效为主,官员晋升成为激励政府官员发展经济的有力工具.在这种制度背景下,通过干预企业投资以发展地方经济、推动GDP增长成为官员谋求晋升的重要手段,而官员任期的界限性又迫使政府通过企业的非效率投资来实现地方经济和GDP的快速、短期增长.周黎安等(2005)利用1980-1993间13年间中国大陆28个省(除西藏和海南)的数据研究发现各省GDP增长与地方官员晋升之间呈现高度的正相关.既定的游戏规则会诱致相应的行为,推动地方GDP增长成为地方官员谋求今生的重要手段.周黎安等(2005)将地方官员通过经济竞赛获得政治晋升的现象概括为“政治锦标赛”.经济分权改革与政治激励机制导致了地方政府对GDP增长的高度追求.在GDP的三大组成部分中,出口取决于国外需求,出口增长主要通过市场行为实现;消费取决于收入,市场化程度也较高;比较而言,投资领域市场化程度最低.而且,投资能在短时间内迅速对GDP产生影响,经济波动主要源于投资波动,正如马克思认为西方19世纪在经济波动主要源于固定资产的大规模更新和折旧;恩格斯认为经济波动来自于投资者的“兽性冲动”.因此,投资领域是政府干预最为严重的部分,政府可以利用投资实现GDP增长的目标.


( 二 )政府干预的动机 (1)政府干预的公共利益动机.如前所述,在财政分权制度背景下,各级政府获得了一定的财政支配权,确立了“剩余占有者”的地位,而这一部分权力的大小取决于政府所辖地区的经济增长水平和财政收入增长水平,突出表现为GDP的增长速度,所以,各级政府积极承担起了发展本地经济、推动GDP增长的经济目标责任.同时,各级政府也需要承担起解决社会福利、维护社会稳定等社会目标和政治目标(我们将政府承担的经济目标、社会目标和政治目标概括为政府的公共利益目标).在多重目标的压力下,快速发展经济成为实现这些目标的主要载体,而企业的过度投资则是实现经济短期、快速发展的有效工具.根据国家统计局2006年公布的《中国统计年鉴》显示,中国近30年以来GDP增长以及投资对GDP增长的贡献的实际情况表现为:GDP平均增长10%左右,平均投资率为37.3%,投资对GDP增长的平均贡献率为36.3%,平均拉动GDP增长3.9%;自1992年-2005年,投资占GDP的比重全部超过了30%,2003年以来超过了40%, 2005年甚至高达48.5%.由此可见,在公共利益目标的激励和驱动下,政府具有强烈的动机干预企业的投资行为并导致企业投资的低效率.(2)政府干预的私人利益动机.政府干预企业投资行为的动机不仅包括社会公共利益动机,还包括政府的私人利益动机,即政府官员的政治晋升诉求.当政府官员的选拔和提升标准由过去的政治标准改变为经济绩效标准之后,财政收入增长率和GDP增长率就成为政府官员政绩考核和政治晋升的主要工具.为了在激烈的政治晋升竞争中胜出,各级政府官员有强烈的动机干预所辖地区的企业通过扩大投资规模来带动当地的GDP和财政收入的增长. 三、政府干预企业投资行为的实现基础与路径

( 一 )政府干预企业投资行为的实现基础 我国政府对企业投资行为的干预比较普遍和严重不仅是因为各级政府存在着强烈的干预动机,而且各级政府拥有着很强的干预企业投资行为的能力,这成为政府干预得以实现的基础条件.(1)政府对国有企业的控制和支配.已有研究表明,相对于非国有企业,国有企业的投资行为更容易受到政府的行政干预(程仲鸣等,2008;汪平等,2009;张洪辉等,2010;张功富,2011).这主要是因为政府对国有企业拥有实际的控制权和支配权,使的政府更容易将自身的各种目标内植于国有企业的投资行为中,从而造成投资的低效率.虽然在改革开放以来,伴随着国有企业改革、政府职能转变,国有企业获得了一定的自主经营管理权,但政府并没有完全交出对国有企业的控制权.证券市场上的大量上市公司都是由国有企业改制而来,各级政府或代表政府出资的国有机构仍然占据着这些上市公司的第一大股东地位,还有一些上市公司的大股东也由政府控制,各级政府是大量上市公司的终极控制人,掌握着国有企业的经营决策权、人事任免权、管理决策权等主要权利,这为政府干预国有企业的投资行为提供了基础保障.(2)政府的行政权力.首先,政府拥有法律和政策的制定权.这些权利使得政府可以通过利率、资本市场、市场竞争甚至直接的地方保护来干预企业的投资活动.其次,政府拥有很多生产要素如土地等自然资源的支配权和财政补贴权,政府可以通过资源分配、税收补贴等手段影响企业的投资行为.最后,政府拥有投资项目审批权.2004年之前,我国实行投资项目审批制,企业的投资项目不分性质和资金来源,一律按投资规模的大小分别由各级政府部门批准立项之后才能投资.2004年《国务院关于投资体制改革的决定》开始实施,在很大程度上削弱了政府干预企业投资的能力,但由于改革不彻底加上相关配套措施和监督机制跟不上,使得各级政府仍然对企业的投资项目拥有很大的审批决策权.政府所拥有的这些行政权力不但可以保证政府有能力干预其控制的国有企业的投资行为,而且保证了政府有能力干预非国有企业的投资行为.

( 二 )政府干预企业投资行为的路径 (1)融资渠道.融资渠道决定了企业可以进行投资的资源选择,进而影响到了企业的资本成本和投资效率的高低.而在我国的转型经济社会中,由于政府对金融以及资本市场的控制和干预,使得政府往往通过干预企业的融资来影响企业的投资行为,进而实现政府的多重目标.首先,在银行贷款方面.一方面,由于大型国有银行被国家控制,使得银行必须服从政府的意志,银行在向企业提供贷款时可能是出于政府的政治目的而不是银行的盈利目的.另一方面,银行为了规避风险,会要求更高的利率或者增加贷款的难度,而企业的政府控制背景则成为了企业的一种重要声誉机制,为企业申请银行贷款提供了“隐性担保”,从而降低了银行对借款企业违约的预期成本.在这两个方面的作用下,有政府控制背景的企业可以获得贷款额度、利率、贷款期限等多种贷款优惠.其次,在股权融资方面.目前我国证券市场的一个突出特征就是政府干预,政府为了减轻财务负担、解决就业、促进经济发展、并为政府官员带来大量可直接控制的资源,往往使其控制下的企业在股权融资方面获得融资便利,包括IPO融资、再融资(配股、增发等)等.Bill et ai.(2009)研究了中国1994年至1999年公司IPO的数据,发现不论是国有企业还是民营企业,有政府背景的公司都拥有更高的发行、更少的折价,以及更少的发行费用.可见,在融资方面,当政府需要借助于企业投资规模的膨胀实现GDP增长、增加就业、维持社会稳定等目标时,政府就会通过对融资渠道的控制使这些企业获得融资便利,形成“预算软约束”,从而获得更多的资源进行投资,这也成为导致由政府背景的企业过度投资的主要原因.梅丹(2009)利用2004年至2006年度我国国有上市公司的数据实证研究发现,直接的政府干预以及“内部人控制”产生的预算软约束都是导致国有上市公司过度投资的直接成因.(2)投资机会.投资机会是指有利于企业投资的一系列因素所构成的良好的投资环境和时机,企业所面临的投资机会的多少以及对投资机会的选择是影响企业投资效率的主要因素.政府为了通过企业的投资行为实现经济增长、财政收入增加、扩大就业以及政治晋升等目标时,政府就会运用市场准入、项目审批以及为企业提供诸如土地等投资所必须的资源和基本设施等途径为企业提供更多的投资机会,为企业投资大开方便之门.陈运森和朱松(2009)研究发现,具有政府背景的企业可以获得更多投资机会和投资渠道,使企业可以投资于更多更好的项目,而良好的投资机会和与政府部门打交道的协调成本的减少也会提高企业的投资效率.但是,对于有政府背景的企业,在政府干预下一方面获得了更多的投资机会,另一方面获得了更多的融资便利,在二者的共同作用下往往导致企业投资信心的过度膨胀,从而高估投资机会,盲目扩张投资,形成投资过度.(3)市场竞争.产品的市场竞争强度是企业的一种重要外部治理机制.随着产品市场竞争的加剧,企业为了在竞争之中立于不败之地,必然会改善公司治理,例如增加独立董事名额、优化董事会结构、加大对管理层的激励和约束等,这些措施都可以有效地抑制和约束企业的过度投资行为.而产品市场竞争的加剧也会促使企业不断提高会计信息披露的质量,降低信息不对称的程度,从而降低企业的筹资成本,提升企业的投资效率.由此可见,公平的市场竞争可以优化企业的投资行为,抑制企业的非效率投资.但是,在财政分权制度背景下,地方政府为了实现地区利益的最大化,政府间的资源争夺也日趋激烈,保护辖区内的企业免受过度竞争成为地方政府实现自身利益的一种必然行为.地方政府往往通过市场准入、政府订单和项目审批等手段形成地区性行政垄断,突出表现为地方保护和市场分割.这种行政性市场垄断最直接的危害是破坏了正常的产品市场竞争,不但破坏了区域之间的产品市场竞争,也破坏了区域内部产品的市场竞争.产品市场竞争程度的减弱严重削弱了竞争作为企业外部治理机制的功能,不利于企业投资效率的改善,甚至直接引发了企业的非效率投资行为.所以,干预产品市场竞争成为政府干预企业投资行为的一种主要间接路径.(4)补贴优惠.财政补贴和税收优惠是政府干预企业投资行为的另外一种主要路径.由于企业投资规模的扩张迎合了政府对GDP增长、财政收入增加以及扩大就业等目标需求,所以政府往往通过直接的财政补贴和税收优惠等措施为企业的投资扩张行为创造资金便利.政府为企业提供的财政补贴和税收优惠主要包括无偿拨付给企业的资金、实物补贴、税收减免和财政贴息等.由于补贴和优惠在扩大投资规模、促进地区经济发展、增加地方就业、维持地方经济稳定以及形成地方保护方面效果明显,所以,地方政府往往将财政补贴和税收优惠视为“灵丹妙药”.但是,财政补贴和税收优惠破坏了企业间的公平竞争,余明桂等(2010)通过对2002年至2007年间我国民营上市公司获得财政补贴的研究,发现与地方政府建立政治联系的民营企业能够获得更多的财政补贴.而且,在制度环境越差的地区,这种补贴获取效应越强.这说明,有政府控制背景的企业更容易获得财政补贴和税收优惠,减轻了企业面临的融资约束,也更容易诱发企业的过度投资倾向. 四、结论与建议

“市场失灵”的客观存在决定了政府干预企业投资行为的必要性,但是,不当的政府干预不但不会抑制企业的非效率投资,而且会诱发企业产生新的非效率投资,从而造成“政府失灵”.因此,要提升企业的投资效率,必须从政府层面、企业层面和市场层面来规范政府行为.政府要充分明确市场经济条件下自身的职能和角色定位,树立为企业怎么写作的观念.政府应减少对企业的控制和制约,逐步退出企业终极控制人的角色,将投资自主权交还企业,消除政府干预企业投资行为的基础条件,避免政府依靠控制权将非经济目标强加于企业的投资行为.要继续深化投资项目审批制度改革,规范政府核准制,健全备案制,同时完善土地使用权、特许使用权等垄断性资源的市场化交易机制,以法制程序规范政府在垄断资源中的干预行为,避免政府利用一系列行政权力形成地方保护来干预企业投资行为.深化改革对政府和官员的激励考核制度.加快从传统的、单一的以GDP为核心的经济指标考核向综合指标考核的转变,逐步引入技术创新、节能应用和环保集约等指标,弱化政府干预企业投资行为的动机.在企业层面上,完善内部治理结构可以有效地抵御政府对企业投资行为的不当干预,提升企业的投资效率.企业要按照现代市场经济的要求建立科学的内部治理机制;通过合理安排股权结构、优化董事会结构、强化监事会功能以及增加独立董事的数量等措施,一方面可以使企业成为投资决策的真正主体,另一方面通过权利的制衡和制约保证企业投资决策的科学规范,从而提高投资效率.完善资本市场、硬化预算约束可以切断政府通过融资干预企业投资行为的途径.要通过深化国有银行的股份制改革,使银行自主发放贷款,充分发挥负债对非效率投资的抑制作用;要不断完善股票市场,加快股票市场的市场化进程,逐步减少政府对股票市场的行政干预,规范股票市场的操作程序,避免企业通过政府力量在股票市场上“圈钱”.

*本文系教育部人文社科项目“政府干预下的企业非效率投资行为研究”(项目编号:10YJA630203)和河南省科技厅软科学项目“企业投资行为的内部控制研究”的阶段性成果