本站原创摘 要：主要通过分析现行村级农村公共品供给制度――“一事一议”财政奖补制度的各主体运行机理和资金投入机制来从理论上阐述其作用机制.并分析了“委托――写作技巧”机制、意识形态、其他制度安排等主要因素对“一事一议”财政奖补制度运行的影响及其相应的政策建议.
关 键 词 ：“一事一议”财政奖补；运行机制；影响因素
中图分类号：F2
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2012）07-0044-03
0 引言
目前,我国城乡经济发展水平存在着较大的差距,比较明显的一方面表现为城乡公共品供给量和结构上都存在较为严重的失衡.农村公共品供给总量不足、结构失衡、效率较低,已成为新农村建设失业发展的瓶颈,阻碍了城乡一体化的形成.2000年起,我国全面推行农村财政支出和税费改革,为了统筹城乡发展、缩小城乡差距,国家加大了对农业农村的支出,特别是增加了农业农村基础设施等公共品的投入.并且农村公共品的供给制度也发生了重大改变,村级的供给决策机制由原来的“自上而下”变成了村民决定的“自下而上”式的供给方式――“一事一议”.资金主要来源于三个部分：一是上级的转移支付；二是村级需要的公共开支；三是村级公共事业建设,但是“一事一议”的农村公共品供给机制往往出现“事难议,议难决,决难行”的困境.为了解决这一问题,2008年下发了《农业部关于积极做好“一事一议”财政奖补试点工作的通知》,并率先在黑龙江、河北、云南三省开展“一事一议”财政奖补试点工作.由此,“一事一议”财政奖补制度提出.“一事一议”财政奖补制度将“一事一议”、“财政奖补”耦合在一起,增加了公共品建设的资金渠道,提高了农民参与村级公益事业建设的积极性.但“一事一议”财政奖补制度在运行中也还存在一些问题,在目前还没有更有效的供给制度提出的前提下,完善现有供给制度是必要的.本文主要从理论上来研究“一事一议”财政奖补制度的运行机制以及各种主要因素对该制度运行的影响并提出相应的政策建议.
1.一事一议财政奖补制度运行机理
1.1 制度运行中各主体的相互关系
在“一事一议”财政奖补制度的运行过程中存在着三个主体,他们分别是政府、村民集体组织、村民.其中政府是制度的供给者,村民是制度的需求者,而村民集体组织则是制度的具体实施者.制度运行中各参与主体的角色及其相互关系如图1所示.
图1 “一事一议”财政奖补制度各主体相互关系
政府.首先,政府在制度变迁过程中是制度的供给者,政府将原“一事一议”制度与“财政奖补制度”相结合,实现二者的耦合.政府通过政策法规实施“一事一议”财政奖补制度.但是这并不是传统意义上的“自上而下”的强制性制度变迁,而是设计与自发演进共同作用的结果.这是因为政府是为了更有效满足村民对公共品的需求,改变原已经存在“一事一议”制度,存在一定的路径依赖.其次,政府不只是制度的供给者,他也参与到制度运行的过程中.当将“财政奖补制度”引入到农村公共品供给制度中时,政府一方面为农村公共品项目提供财政补助,另一方面给予对工作成效显著的行政村和村民实行奖励.为农村公共品项目提供财政补助是因为公共品存在非排他性和非竞争性,致使其存在正的外部性,在交易费用大于零时,无法将公共品的外部性内部化.这时就需要财政补贴来实现私人收益接近社会收益,一定程度上实现正外部性内部化.对行政村和村民给予奖励是为了起到激励作用：给予工作成效显著的村民奖励是为了鼓励村民提出其对公共品的需求并积极参与项目的建设.给予工作成效显著的行政村奖励一方面可以鼓励村集体组织积极用“一事一议”财政奖补制度为所在村供给公共品,而不是认为那是村民自己的事.另一方面还可以鼓励其他行政村效仿这种制度并积极的运用这项制度解决农村公共品供给的问题.这是为了解决原“一事一议”制度的“事难议”问题.
村民.首先,村民是农村公共产品的需求者,也是农村公共品供给制度的需求者.“一事一议”财政奖补制度的建立就是为了满足村民的需求.一方面是满足村民对公共品量上的需求,“财政奖补制度”的引入使原“一事一议”制度无法实现公共品正外部性的内部化得以实现,这样就可以满足村民对公共品的需求.另一方面满足村民对公共品多元化的需求,随着经济的发展、人民生活水平的提高,村民对公共品的需求趋于多元化.“一事一议”财政奖补制度的建立,村民可以根据自己的需求来为自己供给公共品,可以真正的实现公共品的供给满足村民的需求,解决了农村公共品供求结构失衡的问题.其次,村民也是公共品项目建设的直接参与者,“一事一议”财政奖补制度中项目建设不是政府全部出资出劳,也不是村民全部出资出劳,而是各占一部分.村民出资出劳可以使通过“一事一议”财政奖补制度建设的项目的所有权、使用权属于村民集体所有,这样就使这些“公共物品”变成了“俱乐部物品”,这样就使这些项目具有了排他性,减少了“搭便车”的出现,这就进一步的促进村民建设和维护这些项目.另外,村民在各项目建设过程中还有一个很重要的角色――监督者.村民参加到项目建设的各个流程中,并监督各个流程的运行.一方面监督项目的资金使用,这使资金使用透明化,基本杜绝了“寻租”行为.另一方面监督项目的质量安全,基本杜绝了原来项目建设中出现的“偷工减料”等现象.
村民集体经济组织.村民集体组织在其中扮演着双重角色,一方面他是政府制定的制度实施的写作技巧机构,另一方面他又是由村民选举出来的写作技巧人,代表村民的利益和需求建设农村公共品.正是因为其具有这种双重角色,在制度的运行过程中起到重要作用.首先,村民集体经济组织要能真正实施政府的制度安排,当制度创新使原制度可以为其带来的利益受损时,制度变迁的阻力就会增加,可能会出现部分村民集体组织不实施新的制度安排.“一事一议”财政奖补制度一方面给予工作成效显著的行政村和村民实行奖励,激励其施行新制度.另一方面新制度的实行可以提高农村的经济发展,集体组织也是收益者,同样可以激励其施行新制度.其次,村民集体经济组织还要能真正代表村民的集体利益有效的组织项目的建设.集体组织是村民选举出来的,但他们并不一定能代表村民的利益.一方面是由于村民选举过程中由于不重视或其他原因并没有真正能代表其利益的组织,另一方面是因为在这个委托――写作技巧机制中存在写作技巧人追求自身利益最大化而不是委托人利益最大化的现象.这就要求加强村民对集体组织的监督或促使集体组织的利用与村民的利益趋于一致.
其他社会团体.其他社会团体对农村公共品项目的投资也不能忽视,因为其他社会团体的加入具有其特殊的作用：一是其他社会团体的投资可以为解决项目资金欠缺的问题,加快农村公共品的建设.二是其他社会团体的加入可以为农村公共品的供给带来新方式,并且可以为农村的发展带来新的组织形式或新的发展思路.三是其他社会团体投资农村公共品的建设会带来新的监督机制,为了保证能获取其自身利益,参与的各社会团体也会加入到对项目的监督中来,这就进一步促进了项目透明的、保质保量的完成.这就要求政府、村民集体经济组织努力吸引其他社会团体加入到农村公共品项目建设中来.
各主体的运行机制可以总结为：政府供给制度,村民与村民集体组织实行,政府、村民、其他社会团体出资出劳建设,村民、其他社会团体监督,集体组织、社会团体、村民共同使用和维护.
1.2 投入环节与基本方式
村民出资出劳.对村民筹资筹劳之前首先要建立一个有效的村级“一事一议”筹资筹劳的管理制度,明确筹资筹劳的范围,确定议事议程并且制定出合理的筹资筹劳上限控制标准.筹集的资金实行村务公开、监督和上级审计.要坚持量力而行的原则,充分考虑农民的经济承受能力,有多少钱办多少事；充分尊重农民的权利,多数农民同意的事就办,不同意的就不办；决不能把“一事一议”筹资筹劳变成农民负担的固定项目.经批准的筹资筹劳项目、标准,由乡镇农村经营管理部门负责在省级农民负担监督管理部门统一监制的农民负担监督卡上登记,并由村民委员会分发到户,予以公布.村民委员会不得擅自立项或者提高标准,向农民筹资筹劳.消费者的需求偏好表达与其出资出劳的自愿程度具有高度的相关性.因此,需要在完善需求偏好表达机制和“利益共享、责任共担、议事”原则的基础上,解决资金的筹集问题.政府对农民自愿提供的基础设施给予一定的配套补助和激励措施.由于农村公共基础设施具有正外部性,政府的补贴可以弥补外部性造成的农民利益的损失,另一方面,政府的补贴还可抵消部分交易费用,从而可增加其产出量,提高基础设施的供给水平.
财政奖补资金的投入.奖补资金的申报实行自下而上、先建后补,由开展“一事一议”筹资筹劳的村申请,乡镇人民政府对村级申报奖补项目的合规性、可行性和有效性进行初审,县级财政、农业部门按职责复审并汇总上报省级农村综合改革领导小组办公室、财政、农业部门审核确定奖补项目.根据试点范围和工作进度拨付奖补资金,省级财政部门接到奖补资金后,按照省级审定的奖补资金申请汇总表,连同省级奖补资金,拨付到县,由县级人民政府统一负责管理,专项用于村级公益事业建设一事一议项目奖补.政府奖补资金列入地方各级财政决算“对村级‘一事一议’的补助”科目中反映.乡镇依据项目竣工验收报告、出资人交款凭证、经公示群众认可的奖补资金明细表,直接发放给该项目筹资筹劳的议事主体.政府对农民自愿提供的基础设施给予一定的配套补助和激励措施.由于农村公共基础设施具有正外部性,政府的补贴可以弥补外部性造成的农民利益的损失,另一方面,政府的补贴还可抵消部分交易费用,从而可增加其产出量,提高基础设施的供给水平.
2.主要影响因素及作用机制
对“一事一议”财政奖补制度的运行的影响因素有很多,本文主要介绍“委托―写作技巧机制”、意识形态、其他制度安排这三种主要的影响因素对“一事一议”财政奖补制度影响及其作用机理.
2.1 “委托―写作技巧机制”对“一事一议”财政奖补制度运行的影响
“委托―写作技巧机制”是指村民委托村民集体经济组织写作技巧其实行“一事一议”财政奖补制度为其生产、管理、维护公共品.首先,在“写作技巧人”的选举上就存在问题：一是由于农村内部利益集团（如宗族势力）的存在可能会在“一事一议”中达成临时性的联盟来左右公共决策,最后得到一个低效率的“多数人暴政”的均衡.二是农村流动人口过大,一方面参与人数不一定到法定数量,一定程度上阻碍了“一事一议”的实施.更重要的一方面,农村大多数青壮年流向城市,“精英阶层”的流失致使项目带头人的质量的下降,决策能力的下降.其次,当公选出“写作技巧人”――村集体经济组织后,“写作技巧人”不一定能代表“委托人”――村民的利益有效实行“一事一议”财政奖补制度为村民供给公共品.有可能出现“委托人”为了达到自己利益最大化而损害村民的利益.村干部的选举结果受乡镇党委和政府的影响很大,这样就造成村干部更重视乡镇政府分派的任务,而对村民的利益不太重视.当这种双重角色的利益发生冲突时,村干部往往会倾向于乡镇党委和政府的一方.
2.2 意识形态因素对“一事一议”财政奖补制度运行的影响
首先是村民的意识形态对“一事一议”财政奖补制度运行的影响,村民意识淡薄,习惯于服从基层干部发号施令.参与积极性较低,即使有需求也不一定表达出来.还存在决策随大流,在一定程度上使议事与决策变成了“少数人的意见”.还有许多农民错误的认为,基础设施建设,发展公益事业是各级政府应该为农民做的事情.因此,固然是“一事一议”通过了,形成了决议,由于思想上的抵触情绪,而不积极交款的情况时有发生.
其次是基层干部的意识形态对“一事一议”财政奖补制度运行的影响,基层干部习惯于发号施令,还存在部分基层干部官本位思想严重,导致村民产生逆反心理.还有部分基层干部认为“一事一议”是农民群众自己的事,自己过多干预会造成群众的反感.一些干部群众甚至把这种不作为、不谋事的反常现象看作是正常的事.再加上多数县乡级财政属于“吃饭”财政,农村集体经济薄弱,农田水利建设主要靠国家投资,存在等、靠、要的思想.因此基层干部对“一事一议”思考的少,研究的少,参与的少.
2.3 其他制度安排对“一事一议”财政奖补制度运行的影响
制度结构中的各项制度安排是彼此相互依存的,正如刘易斯所说的那样“一旦制度开始变迁,他们会以一种自动强制实施方式发生变迁.老的信念和制度在变化,新的信念和制度彼此之间,以及新的信念和制度与相同方向上未来变迁之间都逐渐变得协调一致.”一种新的制度安排的出现往往会来动相关的制度安排发生相同方向的变迁,即发生一种连锁效应.
首先是农村税费改革引起农村公共品供给制度的变迁.农村税费改革取消了原来的“村提留”,农村公共品供给失去了原来的资金来源,就引起供给制度由原来的政府垄断供给转变为通过“一事一议”的政府主导供给.但由于“一事一议”制度缺乏效率,又将“财政奖补制度”引入耦合成“一事一议”财政奖补制度.其次,当“一事一议”财政奖补制度成为农村公共品供给的主要制度时又要求为之怎么写作的村集体经济组织的管理制度也要有所调整.不能是原来那样发号施令的组织,应转变为正在为了满足村民需求,代表村民利益的为村民怎么写作的组织.还要求村集体组织在管理项目时更加的透明、,接受村民的监督.另外,“一事一议”财政奖补制度的有效运行还需要健全农村财政管理机制,建立一套符合“一事一议”财政奖补制度的财政管理机制.如果只是将“一事一议”财政奖补制度强制性作为农村公共品供给制度,而不去调整、改变制度结构中的其他制度安排,无法实现新的制度与原制度有效耦合,将无法有效实现新制度应有的作用.
3.政策建议
“一事一议”财政奖补制度是一个的管理制度,如果没有一个完善的基层自治体制,这项制度中的就无法实现.财政制度的引入,也要求完善目前的财政政策以符合制度的需求.
第一,要完善村干部的选举制度.一方面使村干部能真正代表村集体的利益,对村民负责；另一方面又可以很好的执行政府制定的各项政策.要改变原来的村干部绩效考核机制和培养选拔机制.干部考核绩效应更加重视干部为村集体的贡献程度.这样可以提高村干部为村集体争取建设公共设施的积极性,为村民负责.
第二,要建立一个能充分表达村民意愿的机制.满足村民对公共品量上和结构上的需求,首先就要有一个村民可以表达其意愿的机制.村集体可以建立一个专门接受村民意见的部门或负责人,并建立多种有效的渠道使村民能便捷、方便、无所顾及的反映其意愿和建议.
第三,为了鼓励和提高村民参与公共建设的积极性,转变村民的思想观念,应该组织村民学习关于基层建设的各项方针政策,向村民宣传《村委会组织法》等文件,进一步提高农民对基层的认识.同时,也要进一步提高村干部对基层的认识,并要求他们有意识的实行、促进基层的建设.
第四,还要完善监督管理机制.要保证村干部能正真的代表村民集体的利益,还应有完善的监督管理机制.各项目的选取、议论、决策以及项目实施过程中资金的筹集、使用,项目质量安全程度都应该透明化,设立一个与此项目无利益关系的部门（如财政部门）专门负责监督管理,并定期向村民公布各项事物的情况.若村民发现、提出项目中存在的问题,应能及时解决.
第五,健全财政管理体制.首先,从宏观上看,由于农业的收益率相对较低,一方面政府应该制定一种长期稳定持续的农村公共品财政投入机制,而不是分区域、分时段的投入.另一方面还应进一步扩大公共财政的覆盖面.其次,要明确的划分县、乡镇政府的事权和财权,明晰财政收入的归属,避免财权与事权的混合出现“寻租”、“腐败”等行为.另外,针对“一事一议”财政奖补制度财务的管理,要加大对其监管力度,进一步提高资金使用的透明度.项目中的资金,应独立设账,加强对资金使用预算、资金筹集、政府财政投入、社会资金投入及其各项开支的审核.设立独立的理财小组,实行管理、财务公开、上级审计三位一体的监督管理机制.