经济法视域下我国房地产宏观调控行为透析

内容摘 要 ：房地产宏观调控已经成为现代市场经济阶段产生的一种新型国家权力,即“国家经济调节权”,其对一国宏观经济调控具有举足轻重的作用.本文从经济法研究的理论着手,深入探析房地产宏观调控政策,最终为我国房地产宏观调控的法治实践提供行之有效的改良之策.

关 键 词 ：房地产宏观调控 经济法 法治实践

我国房地产宏观调控行为特征分析

(一)宏观调控具体行为必须遵循法律规定

房地产宏观调控不仅要遵循经济杠杆的原理,以经济计划与政策为依据,而且其运用的职权、程序及具体措施必须符合法律规定.例如在房地产税法政策上,国家的正常征税行为是行政法上的行为,但国家运用额外税收手段来进行房地产的调控,如为促进该产业的发展而予以减税,为迟延房地产产业的发展而加税.又如在投资方向上,国家鼓励投资房地产业可以予以减税或税收优惠,不鼓励的或需加以限制的产业,可以加税或采用其他税收措施,这些宏观调控行为不仅要遵循市场规律,也要遵守经济法的有关规定.

(二)房地产宏观调控应当遵守市场监管法则

凡是政府运用宏观的、间接的以维护社会公益为目的的行为,都离不开市场监管法和经济法的约束,比方说反垄断法、反不正当竞争法、产品质量法、消费者权益保护法等,这些就是政府宏观调控措施实施当中具体运用到的经济法规.政府应当遵循这些法律法规来调控市场经济和房地产业的运行,同时要注意将行政行为和经济法上的行为区分开来,真正体现法治政府的经济调控行为.

(三)房地产开发应当注重土地资源的保护

政府应通过立法明确土地资源开发利用权和环境保护措施,同时对浪费土地资源和破坏土地环境的行为进行惩罚,这体现的不是经济法调整方法而是经济法在运行当中具体用到的手段与措施.同时,国家可以运用计划、财政、税收、金融等手段来规制土地资源浪费的问题,保障社会弱势群体的利益,实现政府在进行房地产宏观调控过程中维护社会公平的宗旨.

(四)房价调控政策离不开经济法原理

市场基础性调整手段是广泛存在的,它与经济法调整方法不同,经济法调整手段主要是阐述经济法宏观上怎样调控,如调整国家经济调节关系时所采取的行为规范方式和法律后果形式.其调整方法有两种,一是实行等价有偿的方法,二是实行行政指令的方法.房地产调整方法不应简单地归结为国家单纯的利用资源的基础配置方式,而宏观调整的手段具体采取怎样的措施,究竟是行政法上的还是民商法上的,应该做出明确的区分,国民经济运行中的房价调控政策就运用经济法的调整手段.

我国房地产宏观调控行为的经济法规制

(一)合法性是房地产宏观调控的本质需求

房地产调控行为是政府公权力运行的结果,也是政府提供的最重要的“公共物品”之一,市场经济主体有理由对其政策和效果有合理的预期.市场调节具有一定的自发性、盲目性和滞后性,市场本身也存在缺陷,宏观调控目的是使国民经济总量平衡,弥补市场的缺陷,保持经济稳定增长.与经济密切相关的房地产市场一样具有周期性波动等规律,不管是国内还是国外,政府是有责任来平抑周期,熨平这些波幅.所以,从房地产和经济的运行机制来讲,调控是需要的.经济法的价值就在于既要为市场主体创造公平竞争的环境,又要力求保障经济效益和社会分配的公平,使社会经济生活“秩序化”.笔者认为,生产者和消费者应当在市场经济条件下,平等、公开地获得稳定性的政策预期,这是现代法治政府的基本要求.现代政府的法治精神在市场经济体制改革中应当奉行不悖的指导思想和基本原则,成为社会主义法治国家建设的灵魂,并成为国家这个社会共同体的法律制度体制和经济制度得以有效构建和高效运转的信念支柱和精神动力.虽然加强经济法调整就是加强国家干预,但是必须在法治国家的理念之下,政府政策的制定必须得到法律的明确授权,宏观调控的内容也必须通过国家法律来体现,否则政策的合法性和稳定性将受到指责和怀疑.

(二)房地产宏观调控的法治理念是经济决策与法律紧密结合

著名法学家哈耶克说过：“政府所采取的一切强制性行动,都必须由稳定且持续的法律框架加以明确规定,在制定计划时尽可能地减少人为的不确定性” .可以说,房地产调控行为是贯彻法治政府的必然要求.房地产宏观调控的法治理念体现在以下几方面：一是在法治条件下,国家的全部公共权力及决策都必须有法律依据,经济发展和经济体制问题要遵循宪法和法律的基本原则,强调法治建设是市场经济发展的必要要求；二是改进政府宏观调控职能,维护市场秩序,破除地方和行业性的行政垄断和限制,建立自由公平的竞争秩序；三是对房地产的宏观调控要依法进行,政策的评估、听证和出台等程序都应纳入法治轨道.只有将政府决策与法律紧密结合,才能保障市场经济的良好秩序,保障市场参与主体的合法权益.在现代法治国家中,宏观调控法已经或者正在成为各国经济法的核心内容,例如德国市场经济采取的是社会市场模式,形成了以金融决策及其立法为主导的宏观调控法律体系,日本有专门的的计划法和产业决策法,美国市场经济主要奉行以财政与货币决策为主导的宏观调控法律体系.

(三)房地产宏观调控脱离经济法容易导致行政专权

从维护市场经济秩序的角度看,国家对房地产进行调控是必要的,但是从这几轮的调控效果来看并不理想,房地产领域诸多矛盾未得到根本解决,居民住房结构仍不合理.笔者认为,政府未能依法对房地产进行干预也是调控失灵的重要原因,在房地产的宏观调控中,政策制定者和执行者过于注重经济性、政策执行性而忽视法律程序,宏观调控各项措施围绕着国家公权力及公权力主体,忽视了一般主体,再加上调控的手段较为单一、机制不健全,房地产市场诸多的深层次和制度性问题未得到解决.如果房地产市场宏观调控脱离市场规律和经济法规则,在调控过程中极易出现行政专权,那么由于行政权力的滥用造成的失误,由谁来承担相应的法律责任?这是市场经济发展中不容忽视的问题.因此,笔者认为,在经济效益与法治的理念中,对政府公权力进行必要的规范是法治政府的应有之义,政府调控行为既要符合合法性的要求,也要符合合理性的的要求,宏观调控的各项具体内容和决策程序都应当遵循市场规律和法律程序,政府出台临时性、紧急性调控政策也要具备合法权限,尽可能避免经济运行中出现行政专权的不良后果. 经济法视域下完善我国房地产宏观调控的对策

房地产市场机制和社会政策的不合理倾斜,使得我国房地产宏观调控行为面临巨大挑战,行政行为与经济法的合理运用才能够对房地产宏观调控权进行有效规制,才能解决房地产业发展过程中的一些弊端.因此,从经济法视角关注和思考中国房地产市场的宏观调控政策具有重要意义.

(一)构建完善的房地产宏观调控法律体系

改革开放以来,我国房地产业迅猛发展,目前较为完备的房产管理法律规范体系尚未建立,长期以来过分依赖政策的指导,相关法律法规的配套性建设缺失,房产监督不足.以法律为主要的调控手段不仅被视为“国家战后的疗伤器”,而且是“经济危机的救急方案”,这是现代化法治国家的必然选择.经济法是国家从民众利益和经济规律出发对社会经济进行适度调控的法,目的在于强化国家权威的同时又严格限定政府权力, 使社会各项经济活动在法律的框架内有序进行.房地产业发展到一定阶段必然出现一些无序状态,这需要国家进行规范,要求建立一种操作性强的房地产宏观调控立法、司法体系,完善房地产相关法规和法律程序,真正构建起房地产监管体系,这是现代国家实现依法调控的必然要求,也是保证房地产业有序发展的重要保障.

(二)房地产市场宏观调控应当体现经济法的利益观

个人利益与社会利益既统一又矛盾,这两种不同的观念导致不同的法律制度设计.经济法价值认为个人利益与社会利益是一致的,要促进社会利益最大化就必须保证个人利益最大化,这就需要以个人利益为本位,给市场主体以完全的意志自由和自主选择权,处理个人利益和社会利益的关系必须从社会利益出发,由国家、政府从财政、金融、税收等方面入手,对不利于社会利益的行为给予限制,对有利于社会利益实现的行为给予鼓励与支持.经济法以社会利益为本位,以保障社会利益为目标.经济法的调控机制所追求的最高目标是整个社会利益的最大化,而不仅仅是个人利益的实现,这是由经济的基本宗旨来决定的.反观房地产市场的各项宏观调控政策,无不是以保障社会利益的最大化为目标,例如,“国十一条”第一项“增加保障性住房和普通商品住房有效供给”,立足点是维护整个社会利益的实现及加强房地产的流通管理,因而它所体现的利益观正是经济法理念下的国家干预利益观.

(三)房地产市场调控成效取决于制度创新

在房地产发展的近十几年来,房价出现持续上涨,使房地产业成为一个高收益甚至是暴利行业,房地产业高收益表面上侵占的是公众的经济利益,面对居高不下的房价,公众写不起房子,民众对政府房产调控开始持悲观预期.我们应当清醒认识到,房地产宏观调控应更多遵循市场规律,以不损害公民的产权与经济权利为基础.现阶段完全用行政手段遏制房价暴涨,或许短期有效,但从不断反弹的房价数据可以看到,政府的宏观调控措施并不理想.只有不断创新调控措施才是解决房地产问题的关键所在.首先,对各地开征“房产税”措施的合法性进行分析.宏观调控政策应当符合客观经济规律,例如开征“房产税”应当获得全国人大立法机构的授权才能实施,限制地方政府未经授权出台房产限购政策；其次,加大力度,解决造成我国房地产市场问题的“深层次的体制性、机制性矛盾”.政府要坚决遏制部分政府、国有企业单位自建、单方分配福利性住房,防止国企以解决职工住房困难为借口,行腐败之实,滥用公共资源.最后,政府应合理压缩货币投放和信贷规模,适当、有效地收紧市场流动性,遏制投资过热,打击资产泡沫,合理运用货币政策和财政税收政策,并通过税收改善房地产市场环境.

(四)科学运用市场调节手段从最大程度实现公众利益

房地产调控不能奏效的一个主要原因在于政府过多的依赖行政手段及信贷调控政策进行调控.地方政府为了发展经济和增加地方财政收入,将房地产市场作为一个“经济引擎”来使用,很大程度上忽视了经济规律和人民住房需求.之所以强化经济法在房价调控中的作用,是因为市场是一只无形的手,通过经济法调整手段在市场中的运用更能够贯彻经济法实施的宗旨,为政府制定调控政策提供法治实践,真正做到科学合理运用市场调节手段实现房地产市场规范化目的.因此,规范房地产市场秩序,一方面要改革土地供给制度,坚决制止土地和商品房囤积行为,改变土地供给思路,从“最严格的土地供应制度”转为“扩大住房有效供给”,保障房地产土地供给；另一方面,政府应持续加强中低收入家庭的住房保障政策.住房保障制度事关民生和社会稳定,我国仍然缺乏完整的住房法律制度和成熟多样的住房金融制度作支撑,大多中低收入者无力购写住房.因此,以科学合理的市场调节手段,建立以政府为主导、市场运作机制灵活多样的住房保障政策尤为重要.

5.张营.我国房地产宏观调控的经济法分析[D].江西财经大学,2011