财政国库管理制度改革理基础

更新时间:2024-02-15 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:5592 浏览:19470

1994年的分税制改革是中国财政史上的一座里程碑,它奠定了公共财政理论在社会主义市场经济条件下的基础地位,重新构建了一个适应我国经济发展的财政体制框架.在此基础之上,为了进一步推进财政体制改革,财政部与中国人民银行于2001年3月16日联合颁布了《财政国库管理制度改革试点方案》,由此拉开了第二轮财政体制改革的大幕,在财政部的统一领导下,选择一级预算单位――水利部作为首个财政支出管理改革试点单位.随后试点范围逐步扩大到其他预算部门的各级预算单位和地方省市政府各预算单位.至2005年11月,级所有预算部门,地方所有省、自治区、直辖市和计划单列市,实施了国库集中支付改革,基本实现了国务院确定的全面推行财政国库管理制度改革的目标.在和地方政府的大力推动下,财政国库改革取得了阶段性的成果,并且已有专家对实践经验和改革中遇到的困难做出了较为全面的总结,对财政国库改革理论基础也做了有益的探讨.本文就财政国库管理改革的相关理论做进一步的思考和探究,为下一步继续推进和深化财政国库管理制度改革做出有益的理论探索.

一、现代财政国库的定义和内涵

国库是财政运行的心脏与神经中枢,一切财政资金的收与支都与国库管理相关,财政的资金流与信息流都在国库集散.根据国际货币基金组织的定义,国库就是财政代表政府控制预算执行,保管政府资产和负债的一系列管理职能.从上面的定义来看,国库的职能不仅仅是传统的国家金库和预算支付,还包括管理、政府银行账户管理、财务计划及流量预测、公共债务管理、外国援助资金及来自国际援助机构相应基金的管理、金融资产管理等.由于各个国家的情况有所不同,所以并不是每个国家的国库都必须拥有这些理论上应该具备的职能,比如在有的国家,债务管理由独立的机构进行操作;在我国,国库管理集中在预算执行和决算报告.

根据《中华人民共和国国家金库条例》规定,国库实行委托金库制.中国人民银行国库业务主要国家预算资金的收纳、划分、报解、支拨、结算,并向上级国库和同级财政机关反映预算收支的执行情况.所以在改革之前,我国的国库职能相当有限,仅仅是对财政收支进行会计核算和执行拨款的机构,另外负责国债发行.这种传统体制下形成的银行写作技巧国库制度就是我国改革前的国库管理体制,其特征是机构设置不尽相同、预算单位多重设置账户、支出管理不讲效益等,由此带来对财政支出管理和监督不到位,造成了财政资金运用的效率低下,财政对宏观经济调控的作用严重弱化,各种矛盾和腐败问题层出不穷.

现代财政国库管理针对上文中提到的财政支出中出现问题,设计了一套相对科学合理的国库管理体制.它以国库单一账户为基础,资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度,主要包括国库集中收付制度、政府采购制度、国债与国库管理制度三个组成部分.其中以国库单一账户为基础的国库集中收付制度是现代财政国库管理制度的核心,包含了以下四点内容:一是通过设立国库单一账户及其配套使用的国库分类账户,最大限度的反映各预算单位的预算执行情况;二是集中收入管理,把所有的财政性收入以及政府行政收入全部纳入国库单一账户,统一管理;三是聚集尚未支出的国库资金,便于实现货币的时间价值,提高资金的使用效率;四是所有政府支出行为均通过国库单一账户支付,便于有效的财政监控,增强资金使用透明度,这里包括大型支出活动的直接支付和日常支出需求的授权支付两种方式.

二、我国国库管理改革的必要性及其重大意义

我国1994年分税制改革之后,全国财政收入年均增长速度达到17.5%,5年翻了一番,到2003年翻了两番达到2.17万亿元;同时财政收入年均增长速度到达到17%,到2003年也翻了两番达到1.19万亿元.这至少说明两个问题,一是全国财政收入迅速增长表明经济发展状况良好;二是国家对经济的控制力逐步增强,特别是对社会和经济的宏观调控能力得到进一步加强.分税制解决了财政收入不足的问题,使得政府能在执行公共职能时做到“口袋有钱心不慌”.

在计划经济条件下,国家统一分配财政资金的使用,并且主要用于发展经济,就是所谓的“建设财政”,财政支出项目较少,且目标单一;在现行的社会主义市场经济条件下,政府职能由指令性计划转变为公共怎么写作,预算内财政支出转变为“吃饭财政”,主要解决市场缺陷以及政府自身的运转所需(具体数据见下表).财政支出项目庞杂,目标多元化,同时面对庞大的财政资金,由于缺乏支出管理经验,往往导致资金运用效率低,用老办法处理新问题,显然不利于财政资金的合理分配.所以国库管理改革正是为解决财政支出不合理不规范的问题而进行的第二次财政体制改革.

经济基础决定上层建筑,上层建筑反作用于经济基础.改革开放以来,我国开始大力发展社会主义市场经济,在由计划经济向市场经济转变的过程中,逐步转变政府的职能和角色,并不断探索与市场经济相适应的财政体制.1978年到1993年的财政体制改革主要是实行以放权让利为特征的财政分权,即分级包干财政体制,这一体制经历了1980年、1985年和1988年三次重大改革与调整,在划分收支的基础上,又演变为分级包干,自求平衡,“分灶吃饭”.毫无疑问,这一阶段的探索是有益的,尽管在很多方面还存在问题,但是为后来的分税制改革推进埋下了伏笔.

1994年分税制改革有效遏制了两个比重的下滑趋势,即财政收入占全国财政收入比重从1984年的40.5%下降到1993年的22%,财政收入收入占GDP的比重从80年代初期的30%以上下降到1993年的12.6%.正如上文提到的,分税制解决了财政收入的问题,随之而来就是财政支出体制改革.

推动国库管理体制改革的原动力是,旧的财政支出管理体制已经严重阻碍了政府工作的正常开展,影响了其他体制改革的进程,给国家带来了损失.总结起来至少存在四个问题:一是,长期以来对国库管理工作缺乏足够重视,形成了国库所面临的“人民银行管不好、各级财政管不了”的尴尬局面;二是,由于预算单位多重设置账户,导致财政收入入库和资金拨付过程中,截留、占压财政资金的现象比较普遍;三是,国库库底资金不计利息导致利益分配不均衡,地方政府千方百计套出国库资金,使之增值获益,另外不愿意把大规模的预算外资金纳入国库;四是,国库资金分散支付导致拨款环节多,手续复杂,容易被挤占、挪用,同时国库难以对财政资金的使用实施有效监督.

由此可见,财政国库管理改革是我国建立社会主义市场经济体制,政府职能改革大趋势下的必然选择;另外这项改革重在解决当前我国经济发展中矛盾和问题,调整政府部门之间的关系,政府与市场的关系.

三、现代国库管理制度的理论基础

建立现代财政国库管理制度的四大主要理论基础:公共财政理论、委托-写作技巧理论与信息不对称理论、博弈理论、新制度经济学中的制度变迁理论,并结合这些理论总结了我国财政国库改革实践中取得的成果以及尚待改进的地方,这是目前此研究领域最权威、最全面的总结.本文力求对这些理论进行恰当地诠释.

1.公共财政理论

按照20世纪40年代中华书局出版的《辞海》的解释:财政谓理财之政,即国家或公共团体以维持其生存发达之目的,而获得收入、支出经费之经济行为也.然而“财政”这个词已经不能概括当前经济发展中财政发挥的职能,为了在概念上有所区别,有学者提出使用“公共财政”一词来表达社会主义市场经济条件下政府职能的含义.仅“公共财政”在我国的含义就可以解释如下:(1)以满足公共需要为标准为财政定位,逐步理顺政府(财政)与市场的关系,转变政府的经济职能和财政职能,构建公共财政的基本框架,切实解决过去财政的“越位”和“缺位”问题;(2)提出公共财政主要是强调财政的“公共性”,不是从“建设财政”转变为“吃饭财政”,不能走极端,提出财政退出竞争型生产领域,并退出国有企业,这是不符合现实情况的,也不利于经济发展;(3)必须防止出现因“强调”财政的公共性而忽视财政的阶级性或利益冲突,国家利用各种手段包括财政来调节和缓和各个阶级以及利益集团之间的矛盾冲突;(4)我国公共财政体制是随着社会主义市场经济体制的完善而逐步建立起来的,是一个改革的过程.

在西方发达国家,财政学已经远远超出了原来的(亚当 斯密的自由资本主义条件下的财政学)框架,加入了公共物品分析、公共选择理论、社会保障制度等,发展成为所谓的“公共经济学”.以此为基础形成了一套适合市场经济的财政体制,从运行效果来看,体现了现代财政的效益、透明、监控等标准.由于我国处在从计划经济向市场经济转型过程中,改革财政体制以适应经济体制,就必须向西方成熟市场经济国家学习,尽管各国的政治、经济、法律等差异较大,但有一个共同的经济基础,所以相应的财政体制具有很大借鉴意义.

可以说,我国财政体制改革到目前为止是成功的,尽管还有些历史遗留问题,但通过分税制改革后基本上确立了公共财政的框架.这个框架仍然不完善,一个重要表现就是对财政支出管理仍然沿用旧办法,更重要的是“公共财政”理念还没有深入人心.财政国库管理改革不仅仅是对财政支出体制的变革,更重要的是从根本上革新我国传统的计划经济财政观念.

2.委托-写作技巧理论与信息不对称理论

信息经济学中检测定信息是不对称的,处于信息优势的一方称为写作技巧人,处于信息劣势的一方称为委托人.原本该理论产生是信息经济学和契约理论在微观经济学领域的突破,主要应用于企业管理.但是随着经济社会的发展,该理论不断拓展,广泛应用于各种利益关系中.在宏观层面,把政府作为所辖区域内公民的写作技巧人,政府与该地公民就形成了委托写作技巧关系.在一般委托写作技巧关系中,主要的矛盾在于委托人和写作技巧人之间的利益不一致,带来所谓“道德风险”.在某种程度上,可以说政府官员和它的公民之间的确存在某种利益不一致,因为官员作为个体有其自身的利益目标,如果没有严格的监督和行政行为透明化制度,很可能会因为约束不力和容易逃避惩罚而导致损害全体公民利益的行为出现.但是在政府和它的公民之间并不能完全套用这样的关系,因为政府本身就是一个较为科学合理的制度,包括行政法规、监督、法律等,所有的行政行为要求是公开的、透明的,其行为的结果也是明显的,这些与企业管理不同;并且这样的制度其运行有自动性,选出来的官员只要按照程序工作就可以了,个别官员的失职行为不会造成整个体系失效.所以,解决政府官员与公民之间委托写作技巧关系的关键在于减少双方的利益差距,设计一种合理、科学的管理机制非常重要.

财政国库代表政府履行受托责任,主要是控制预算执行,管理国库和债务,全面、准确反馈政府收支信息等.由于长期对国库管理工作的忽视,财政国库应有职能没有得到发挥,造成了一定的损失.随着其他财政制度的改革,财政国库管理制度改革成为紧迫任务,这项制度在很大程度上解决了政府和公民之间的委托写作技巧矛盾.

3.博弈理论

博弈论,也称为对策论,是描述和研究行为者之间策略相互依存和相互作用的一种决策理论.任何一个博弈都有3个基本要素:参与者、策略和支付.通过这三个要素可以清楚地看到各个利益主体之间的竞争与合作关系,以及由此带来的结果,便于决策者制订策略.事实上,按照马克思主义政治经济学的原理来说,经济学就是研究生产关系,也就是人与人之间的利益关系.任何一个社会主体都处在一定的生产关系中,博弈理论为它们提供了一种非常有益的决策分析工具.但是博弈理论是建立在这样一些检测定之上的:一是各个参与者都在追求自身利益最大化;二是参与者各自的决策信息是完全的;三是策略组合共同作用的结果是可以预见的.这就要求在运用博弈理论时必须考虑一些前提条件,现实中的大部分情况下,都是限制条件下的博弈关系,并且这些关系中包含其他不可衡量或者不可预测因素.

在我国的财政体制改革中,存在着各种各样的利益主体之间的博弈关系,最重要的是两个关系:一个是政府与地方政府之间的关系,另一个是财政部门和其他部门之间的关系.比如在分税制改革过程中,尽管政府依靠其政治强势地位来推进改革,但由于地方政府在经济上处于强势地位,所以一些地方政府提出了相当苛刻的条件,试图延缓改革的进程或者最大限度地减少改革给自身带来的损失.由于在这个博弈过程中参与者超过了两个,策略组合也不止几组,并且是一个重复博弈的过程,所以整个博弈过程相当复杂.

相对于分税制改革,财政国库管理制度改革中的主要博弈关系是财政部门和其他部门之间的关系.财政部门试图通过财政国库管理制度改革把所有预算单位的财务管理职能集中统一行使,取消原来由各部门自由支配本部门财政资金的旧体制,将所有政府收入都纳入统一账户,对支出进行严格审批制度.财政部门不仅负责财政资金的分配,还要对所有财政资金的使用进行全程监控.这对习惯于自由支配财政资金的部门来说,有很多不适应.财政部部长金人庆多次强调,国库集中收付改革不是财政部门革预算部门的命,夺预算部门的权,而是帮助预算部门规范管理.尽管财政部承诺改革中确立预算单位职能“三不变”原则,即不改变预算单位的预算执行主体地位、不改变预算单位的资金使用权、不改变预算单位的财务管理权和会计核算权,但是对财政资金的使用已经发生了实质性的变化,各个部门的任何支出都必须通过相应的财政部门或国库审核,对预算内的财政资金监管非常严格,对于授权支付的部分,也必须由财政部门核定规模,并且在支出后在国库部门备案.各个预算单位开设零余额账户,虽然不能灵活自由的支配预算资金,但可以方便、快捷地使用预算资金,这是博弈的结果.国库管理制度作为一种正式的规则或制度,当所拥有的技术手段(如信息手段)改进时,必然对博弈过程中行为人讨价还价的选择结果产生影响,从根本上弱化了各层次行为人对资源的控制力,也有效地减少了由信息不对称导致的道德风险.

4.制度变迁(创新)理论

制度规范人类行为的力量多数源于它们的不变异性.但是当环境发生变化,不变的规则组合也会产生危害,因而也需要进行调整.经济基础决定上层建筑,上层建筑必须适应经济基础的变化而变化.从这个意义上来说,随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善,各种生产关系也发生了调整,其中政府和市场的关系尤为重要.公共财政是市场经济中政府的经济活动,政府通过预算系统来实现这一职能.预算执行所使用的是公共资金,政府作为社会公众的委托人在提供公共怎么写作的过程中必须公开其运作流程,这样一个制度安排就是财政国库管理制度.

财政国库管理制度是在市场经济条件下提出的重要财政制度,政府推行公共财政理念,改革财政体制以适应社会主义市场经济发展的要求.通过借鉴西方发达国家关于财政国库管理制度的经验,依据我国的实际情况进行了合理的创新,形成了新的财政国库管理制度替代原有的制度.这项制度的改革是自上而下与自下而上相结合的,由政府首先提出改革方案,并在部门试点,然后引导地方政府进行相关的改革.不得不说这样的改革如果不是有一个集权的政府是很难推行的,因为按照制度变迁的规律,旧的制度并没有引发灾难性的后果,以至于让整个社会警觉.但由它引发的问题已经促使部分精英和政府部门不得不思考可能产生的更严重的后果.


四、财政国库管理制度改革是政府间财政关系的又一次深刻调整

财政国库管理制度改革很大程度说是我国现行预算制度的改革.通过试行以国库单一账户为基础的国库集中收付制度改革以来,关于政府预算的问题逐渐暴露出来,这些问题都是长期以来困扰我国政府财政支出的深层次矛盾,并且一直以来没有找到解决预算体制问题的突破口.事实上,对预算体制的改革是最根本、也是最困难的财政问题之一.这项改革不仅仅是一个制度的变迁,更重要的是对我国长期以来形成的政府行为和执政理念的革新.政府预算是对所得财政收入进行分配使用的过程,具体说是一种支付习惯或者政府的消费习惯,它具有惯性,但也不是不能改变,只是转变观念需要一个过程,更需要一些前提条件.

目前预算体制中出现的问题有:(1)预算编制项目较粗,没有细化,科目设置不合理,统计指标不能科学地反映财政与经济发展的关系;(2)预算编制时间较短,年度预算审批的程序不合理,无法对下个预算年度的收支做出较为准确的预测,国库单一账户有近半年的收支并不是根据人民代表大会批准后的预算进行的,违背了“依法理财”的国库改革制度设计初衷;(3)大量预算外资金游离在国库单一账户之外,得不到有效监控;(4)预算执行不力,公开性不足,透明度不高,违背预算法及其他相关法律的行为时有发生,且得不到及时纠正.与预算体制完善,建立现代国库管理制度相关的问题还有:缺乏完整的信息网络系统,国库业务的信息化水平较低,改变传统的支付习惯,对工作人员的培训力度不足等.

可以说,财政国库管理制度改革促进了预算体制改革,预算体制改革成功反过来进一步促进了国库管理制度的完善.然而这两项改革都有相同的一个前提条件就是:分税制改革取得了成功,解决了政府收入问题,按照常理也只有在解决了收入问题之后,才有精力有必要考虑支出管理.

分税制财政体制建立了一个规范的财政收入分配框架,从纵向角度确定了和地方政府之间的财政关系.主要的结果是确保了政府的财政收入占主体地位,有利于对全国经济的整体调控,实现横向均等化.在此基础上,国库管理制度改革以及预算改革将从横向的角度对政府各部门之间的财政关系进行深刻调整.明晰各部门职责,把财政部门应有的职能发挥出来,真正做到政府的管家职责.政府的各个职能部门各归其位,彻底改变每个部门一本账、账和账不一样的局面.公共财政的内在本质是财政,一个政府的财政是公开的、透明的,每个纳税人都有权利知道每笔税收的用途,如果每个部门都自行管理财务支出,这种情况是很难监督的,也很可能是不公开、不透明的.财政部门作为公众和纳税人的受托人,有权利和义务监督财政资金的使用,然而只有建立现代财政国库制度才能明晰政府各部门之间的职能,才能有效地监控财政资金的使用.

国库管理制度以法律的形式强化政府支出制度:一是以法律的形式划分了各个部门的支出权限和行为规范;二是以法律的形式明确了财政部门与其他部门的行政及财政关系;三是以法律形式规范了财政支出范围和程序.可见,国库管理制度对我国政府部门之间的财政关系进行了一次科学且彻底的规范.

五、国库管理改革是建立和谐社会的必然要求

财政国库管理体制改革是顺应我国改革的潮流做出的一项重大而又具有深远意义的决策.首先,国库管理体制改革是符合社会主义市场经济发展要求的,对于调整政府与市场之间的关系具有重要意义,也是响应党关于努力进行体制创新的号召;其次,这项改革是为了解决社会转型期间不断暴露的体制矛盾而进行的,经过近30年的经济体制改革以及十几年的财政体制改革,一些原有的社会矛盾激化了,同时出现了一些新的政治、经济的矛盾,只有不断完善体制建设才能克服这些矛盾,这符合提出的建设和谐社会的要求;最后,这项改革有利于提高政府的行政能力,促进全能型政府向怎么写作型政府转变,进一步调整政府各部门之间的关系,有利于深化改革.

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