本站原创2009年国务院批复《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》,经过三年建设,长吉图地区取得了突破性进展,长吉图大通道全线贯通,区域空间布局完整,主体功能区初步形成,随着长吉图地区进一步开发开放,吉林省将成为未来亚欧大陆桥的重要节点和东北亚经济圈的中心,可以说长吉图地区发展潜力无限,但长吉图在开发开放的过程中还存在一些问题亟待解决.
一、制约长吉图地区发展的因素分析
尽管长吉图开发开放战略实施三年,给吉林省经济发展带来了巨大变化,但随着长吉图开发开放的深入进行,逐渐暴露出来一些深层次的问题,有可能制约长吉图地区长远发展.其中基础设施建设问题、产业结构偏重、长吉图与国内其他区域的有机联动以及长吉图政策本身的实施效果等,会成为主要的制约因素.
(一)财税支持力度小,基础设施建设不足
长吉图开发开放先导区内除长春、吉林两市外,其他地区城市规模较小,建设资金甚为短缺,各项基础设施薄弱,市政公用怎么写作水平虽有所发展,但速度缓慢,难以满足城市发展需要,交通、水电、信息等设施以及相应的生活配套设施不足,形成了进一步发展的瓶颈.目前,吉林省仍存在着交通运输网络不够完善、通而不畅,技术等级较低,区域间发展不均衡,运输体制落后等问题,而这些问题与政府对交通运输业有限的财政投入和税收政策支持力度不够紧密相连.吉林省在交通运输业上的财政支出较少,2011年仅为35.6亿元,而同处于东北亚经济圈的黑龙江、辽宁两省的交通运输财政支出总量却明显高于吉林省,2011年黑、辽两省的财政支出是吉林省的两倍多.长吉图地区交通运输业等基础设施发展有待于强有力的财政支持.
(二)产业结构偏重,第三产业发展迟缓
第一产业仍以传统的种植、养殖业为主,经营单体规模普遍很小,不利于资源的集约利用.第二产业,特别是其中的制造业、化工产业、粮食深加工、能源、材料等行业占有非常大的比重,能耗和污染压力较大.2011年三次产业的结构比例为12.1∶53.2∶34.7.第三产业有了一定的发展,但总量不大.
(三)口岸开放缺动力,财税作用待发挥
从延边珲春图们江流域所处的地理位置和未来发展的趋势看,这里比较适合参与国际性三角经济合作区,即“增长三角”.但图们江流域窗口地区发展滞后且不均衡,对区域经济的带动作用有限.2011年,珲春边境经济合作区实现地区生产总值仅110亿元,图们江地区的GDP仅占全省的8%,而长春地区是图们江地区的5倍多,吉林地区也是图们江地区的3倍.延边珲春图们江流域窗口地区经济发展滞后有诸多原因：如对该地区发展的战略意义缺乏充分认识,财政支持力度有限,税收政策调节功能没有起到应有的作用等.
二、促进长吉图地区发展的对策建议
构建一个优势互补、资源共享的长吉图先导区,要加快财税体制改革,增加财政投入；冲破地方保护主义,加强各地政府及企业之间的沟通交流与合作；发展优势产业,避免资源浪费,实现区域内有效资源的最大利用.推动财税体制创新将有效地实现长吉图区域的跨越发展.
(一)创新财政投融资体制, 拓宽融资渠道
充分利用国内外社会资本, 让社会资本多渠道、多方式参与长吉图地区建设.可考虑吉林省财政投入部分引导资金, 与信托投资公司等大型国有企业一起出资设立政府引导基金, 并以政府引导基金为母基金, 再根据长吉图建设需求发行设立各子基金, 吸引更多的社会资金参与长吉图建设.可以省信托投资集团为基础, 组建地方金融控股集团, 发挥其在长吉图地区建设中的强大投融资功能.也可由省政府出面组建一个由省政府与长吉图三市政府共同出资的城市建设投资公司,作为统一的融资平台, 按照三市建设的统一规划进行投资, 各市政府承担项目建设费用, 进而提高融资规模和资金使用效率.建议编制长吉图财政投融资信贷资金综合计划,全面反映其资金来源、资金运用和投资预期收益等情况,由相关部门严格审批.制定长吉图财政投融资资金使用的监督检查制度,并切实按照长吉图发展规划组织实施财政投融资活动,保证财政投融资资金的有效投放.
(二)承接产业转移,创新横向转移支付模式
从国际上看,德国采用平衡转移支付制度,即按照统一的公式计算出平均财政能力,通过富裕地区向贫困地区的横向转移,从而使各区域获得财力的平均值保持在98%～110%之间.横向转移支付可以使资金从富裕地方直接转到贫穷地方,而不需要的财政资金,可以大大减轻财政负担.政府应发挥宏观政策引导作用,更大范围鼓励发达地区与中西部地区在资源开发、人才流动、技术流动等方面的经济合作,逐步建立横向转移支付制度.在长吉图先导区建设中,建议建立国家指导下的地方自主跨区域合作机制,构建大图们江合作区域内吉林与辽宁、黑龙江之间横向财政转移支付,东北地区与环渤海区域、长三角、珠三角之间横向财政转移支付,以及与朝鲜、俄罗斯、蒙古部分地区之间国际横向财政转移支付；研究地方政府间横向财政转移支付的方式、方法,创建长吉图区域横向财政转移支付机制.承接东南沿海及发达省市产业转移,构建由企业间技术创新链合作机制、知识创新与技术创新对接的产学研协同创新机制、创新怎么写作协作机制以及创新要素配置与利益共享机制等构成的跨区域创新协作体系.
(三)借鉴先进经验,增强财政能力
可借鉴重庆两江新区经验,实现税收自用.开发开放长吉图先导区与重庆两江新区同为国家级发展战略并且在建立对外开放门户、建设科学发展示范区,在打造先进制造业与现代怎么写作业等方面有类似的功能定位,长吉图先导区可以借鉴重庆两江新区的一些税收优惠模式.重庆两江新区以2010年为基数,“十二五”期间新区内新增地方财政及建设项目有关的行政事业性收费收入全额用于设立两江新区发展专项资金,以投资入股、定额补助、对发行企业债券和贷款实行贴息等方式,扶持区内的先进制造企业和现代怎么写作类企业发展.对于长吉图先导区,在一定时限内,也可以采取适当形式将来自区内所有或部分新增税收收入和其他行政事业性收费用于长吉图的各项经济建设及社会民生改善,不再将各项收入上缴国家和相关部门,即“区内缴税、区内消化”,实现税收自用.为了鼓励和吸引国内外的投资,实行税收征收差别化.凡是长吉图先导区内重点发展的产业和长期落后且又亟需发展的行业,可以根据实际情况,在低于25%税率的前提下,将企业所得税税率设置为不同档次再进行征收.
(四) 完善征管体系,强化区域联动
为了加强各地之间联系,在长吉图先导区内设立统一协调领导小组,专门负责区内各项税收事务的决策和审批,协调各地区税收利益的分配,但不执行具体的征收任务,区内各地税务局对其负责.对于处于不同阶段、类型的企业施行有针对性的政策：对一般小型企业或潜在税源,应该注重扶持和培育；对大型企业和外资企业要正确引导和加强监督.打造有利于招商引资的税收怎么写作绿色通道,充分利用自身熟悉税收政策、市场信息灵通等优势,配合政府部门做好招商引资工作.打造重点项目跟踪怎么写作通道,及时解决项目建设中的涉税需求,做到急事急办,特事特办,保证重点项目的顺利实施.为了吸引国际国内企业进驻长吉图,在区域税收自用的前提下,一方面可以将企业上缴的各项税款全部或者部分以投资入股的形式注入企业,壮大企业资金实力,助推企业发展,使得税款在保值增值的前提下实现良性循环.建议设立长吉图建设专项基金,投向急需发展却短缺资金的项目或行业,这样既解决了融资问题又加强了政府的宏观调控能力.
长吉图开发开放先导区必须坚持高举中国特色社会主义伟大旗帜,以理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,深化改革,扩大开放,立足长吉图,怎么写作大东北,面向东北亚.在此过程中,要充分发挥财政和税收的作用,配合国家宏观调控,大胆创新和率先示范各种财政税收管理模式,全面推进图们江区域开发开放合作,为发展长吉图经济,振兴东北老工业基地,早日成为东北经济重要增长极贡献力量.
（本文为2012年吉林省社会科学基金项目“长吉图区域经济发展与财政转移支付问题研究”、2011年吉林省教育厅规划项目“促进长吉图区域经济发展的财政制度创新研究”、2010年吉林经济研究中心教育厅重大基地项目“促进长吉图生态经济发展的财税政策研究”的阶段性成果）
（作者单位： 吉林财经大学）