本站原创[摘 要 ]参与式扶贫的理念和方法如何在政府扶贫开发项目管理中真正应用面临诸多困难,其中主要是基层缺乏可操作的程序和办法.文中案例VX“完善和创新现有基层财政扶贫项目及资金的管理方式,填补基层扶贫政策的空白”为目标,通过三年实践,探索形成了一整套参与式财政扶贫资金使用与管理的程序与要求.应用结果表明,无论是提高扶贫资源的使用效率,还是实践“新农村”发展建设中的“管理”的要求,该模式都提出了新的思路和见解,具有推广价值.
[关 键 词 ]财政扶贫资金；参与式；使用与管理；模式
[作者简介]黄承伟,广西外资扶贫项目管理中心副主任,广西大学客座教授、研究生导师,理学博士,研究员；李方真,广西外资扶贫项目管理中心副处长,项目官员；玉海云,广西外资扶贫项目管理中心副处长,项目官员,广西南宁530021；张松,香港乐施会高级项目官员,香港999077
[中图分类号]F812．45
[文献标识码]A
[文章编号]1672―2728(2007)02―0050―06
参与式农村发展的理念和方法作为在许多发展中国家被验证有效的扶贫方式,从20世纪80年始被一些国际援助和发展机构引入中国,并且在各地的实践中创造了许多成功的模式,特别是在激发贫困地区群众参与扶贫项目的积极性、主动性和创造力上,获得了许多启示和经验.这种强调以贫困农户为反贫困主体、尊重其参与和决策权利的扶贫方式,对于拓展和深化贫困概念的理解、反思和完善现有的扶贫政策、策略和措施提供了新的视角.
进入21世纪,在新时期扶贫开发过程中,在国务院扶贫办的推动下,全国各地开始大规模地开展参与式村级扶贫规划,得到了贫困地区群众的大力支持和积极参与,建立了以贫困农户需求为导向的项目库,为政府扶贫资源更系统和有针对性的投入奠定了基础.但是如何将参与式发展理念和方法渗透到政府扶贫开发的方方面面,仍面临许多挑战.这其中包括从上到下的各级政府部门自身对以村民为主体的扶贫理念是否认同,在认同的基础上是否能发生态度和行为的改变以及基层政府扶贫部门如何更好地贯彻扶贫政策,制定和执行更为有效的财政扶贫项目实施管理办法等等.
从2002年开始,广西外资扶贫项目管理中心与香港乐施会合作投入1 85万元无偿资金,在全州县开展参与式财政扶贫资金使用与管理试点.经过3年多时间的实践和探索,全州县扶贫办初步建立起县、乡、村(屯)不同层面财政扶贫项目参与式管理的新模式,为参与性理念和方法在政府扶贫开发中的具体应用找到了新的突破口,为政府扶贫资源使用效率的提高以及贫困社区的可持续发展提供了新的、可操作的经验借鉴.
一、参与式财政扶贫资金使用与管理试点的设计与实践
全州县位于广西东北部,与湖南省西南地区相接.全县76万多人口,辖区总面积4021．74平方公里.全县有重点贫困村30个,贫困农户7760户,贫困人口48442人,2001～2005年的财政扶贫资金投入为2900万元.其经济社会发展水平在桂林市所辖县区中处于中等水平.
(一)参与式财政扶贫资金使用与管理试点的背景分析
1．财政扶贫资金使用与管理的现状特点
全区各地扶贫部门对财政扶贫资金的使用与管理主要依照广西壮族自治区人民政府于2002年和2003年分别下发的《广西壮族自治区扶贫项目管理暂行办法》以及《广西贫困村扶贫开发管理办法》的精神执行.根据对全州县政府执行财政扶贫项目管理现状的观察与分析,财政扶贫项目的管理有如下的特点：
(1)政府扶贫项目中对项目最切身利益的相关者――贫困村的广大群众在项目中的地位、权益和责任的定位不够清晰和明确.2002年下发的《广西壮族自治区扶贫项目管理暂行办法》中规定贫困地区群众“应当发扬自力更生、艰苦奋斗的精神,积极投工投料,参与扶贫项目的建设”,贫困农户的角色主要定位在“投工投劳”.与之相比较,2003年的《广西贫困村扶贫开发管理办法》增加了群众在项目计划中的决策以及在项目实施管理和监督中的参与形式和作用等内容,但对贫困农户在扶贫项目中的地位、对农户相应的权利和责任并没有明确的说明和规定.
(2)财政扶贫项目的管理依照原有的行政体系运行,但就如何保证扶贫资源使用的有效性,缺乏扶贫系统内部细致的工作要求以及保证外部参与和监督的机制.新出台的项目管理文件精神虽然进一步关注和强调了贫困农户在财政扶贫项目中参与的形式和作用,但是,目前财政扶贫项目的管理依然按照由县落实到乡,再由乡落实到行政村的体制运作.县级对乡、村两级的工作有原则和程序性的指导及要求,但对如何规范乡和行政村的角色和行为,使之不包办和,使项目的决策、监督和参与的权力真正下放到广大村民,在现有的管理制度中仍然缺乏具体的、可操作的标准和要求.
2．目前财政扶贫资金使用和管理存在的问题
由于以上财政扶贫资金使用和管理的现状,导致了扶贫资源的投入到基层特别是在乡、行政村层面使用过程中产生了一些问题,其中主要体现在：(1)乡政府以及村委的工作人员对上级的工作要求的执行无从下手或流于形式,致使包办、的现象时有发生,为损坏村民利益的操作提供了空间,这些行为也在一定程度上影响和破坏了干群关系；(2)村民对扶贫项目的认知往往定位在“扶贫项目是政府的事,不是我们的事”,因此,缺乏足够的积极主动性,对资源的投入与政府讨价还价或是被动接受,使政府的管理成本增加；(3)项目建成后,村民不愿意组织和承担继续维护的责任,致使许多建成项目的不可持续和政府资源的重复投入.这些问题实际上是扶贫系统共同面临的问题.
(二)参与式财政扶贫资金使用与管理试点的思路
解决好以上问题,至少需要满足以下条件：(1)在政府扶贫的工作体系中应树立以村民为主体的意识,确立村民与政府扶贫项目的新关系；(2)通过创新和完善政府扶贫项目立项、决策、实施、监督、验收、评价等管理制度,落实好以村民为主体的原则；(3)利用现有的行政管理体系,通过制度规范乡、村干部角色,引导他们的行为,把以村民为主体的财政扶贫项目管理制度贯彻和执行到所有的贫困乡村.
(三)参与式财政扶贫资金使用与管理试点的目标定位
基于上述分析,全州县财政扶贫资金使用与管理试点目标定位在：完善和创新现有基层财政扶贫项目及资金的管理方式,填补基层扶贫政策的空白.具体思路是：从县、乡、村各个操作层面人手,改进和完善项目和资金管理过程中的各个关键环节,通过制度和工作要求保证贫困农户参与的空间和权利,并逐步促成县、乡、村和村民态度及行为方式的改变,最终确立基层干部和群众的新关系,引导和改变村民的意识,培养和提升村民的能力,促
进社区健康、和谐、可持续的发展.
(四)全州县参与式财政扶贫资金使用与管理试点的实践
全州县参与式财政扶贫资金使用与管理试点从2003年4月开始,第一阶段历时3年.2003年,在蕉江瑶族乡大丫自然村和东山瑶族乡紫贝冲自然村开展社区综合发展项目的实施.通过项目实施,县扶贫办奠定了对参与性理念、工作手法以及综合社区发展的理解.2004年,在财政扶贫的基础设施项目(屯级路修建)中开始尝试使用参与性的工作手法,得到了村干、村民欢迎和肯定.同时,也初步探索出村民参与财政扶贫项目管理的原则、程序和方法.2005年9月,全州县扶贫开发领导小组出台“关于印发财政扶贫项目参与式管理试点工作实施方案的通知”,试点项目区覆盖4个贫困行政村.随着试点工作进展,项目取得了积极效果,突出表现在三个方面,即县扶贫办、乡政府对参与性理念的接受和工作思路转变,社区自我组织和管理能力的提高以及财政扶贫资源的监管和使用效率的提高.
二、财政扶贫项目参与式管理的基本模式
全州县扶贫开发领导小组通过正式文件,明确规定和规范了各级项目执行机构的角色和作用：县扶贫办既是项目的管理者,又是项目的协作和引导者；试点乡镇和村委是政策的执行者,又是项目的协作者；项目区群众是项目实施的主体,对项目拥有知情权、决策权、所有权.他们的关系如图：
财政扶贫项目参与式管理实施的过程在原有的项目计划、项目组织实施、项目监测、项目验收四个阶段的基础上细化和添加成以下六个环节.六个环节的工作互相支持,互为补充：
1．宣传发动.主要做法为：由县扶贫办召集试点乡镇政府、村委和村民代表,介绍政府的扶贫政策和方针,试点的缘由、意义,大概要经历的阶段,所采用的方法.这一环节的目的是宣传造势,为以后各个阶段的工作开展作铺垫.
2．项目申报.主要做法为：(1)由试点乡、镇人民政府、村委组织召开村民代表、村民小组长会议,回顾十年规划项目库内的项目并进行选择排序,初步决定年度要上报和要做的项目.村民代表和组长会后向村民反馈会议内容,征求群众意见；再次召开村民代表、村民小组长会议,集中群众意见,确定申报的项目.(2)乡、镇人民政府引导、协助村委就村民代表会议决定的项目按照既定统一格式填报项目规划申报表,并送县扶贫开发领导小组办公室申报立项.(3)县扶贫开发领导小组办公室就试点乡、镇申报的项目,依照上级扶贫系统的要求予以审查,并及时上报争取立项.这一环节明确规定了乡干和村委在操作项目时的工作形式和方法,为后来监督评估乡干和村委工作质量提供了依据.
3．项目公示.主要做法为：(1)所申报的项目一经批复,县扶贫办即将项目批复情况以文件形式下发到试点乡、镇,并用协议的形式将项目移交给村委,协议明确村委与县扶贫办在项目实施过程中的角色定位、责任以及行为、工作范围.(2)由村委组织召开村民代表、村民小组长会议,通报项目批复情况.同时将项目直接交给项目覆盖区,并要求村委与村民代表和村民小组长将项目名称、规模、资金、实施和验收时间按既定格式张榜公布,同时以口头形式传达到群众,以保障群众的知情权.这一环节明确规定了乡干和村委在操作项目时的工作形式和方法,为后来监督评估乡干和村委工作质量提供了依据.此环节最显著的特点是县扶贫办与村委以协议的形式明确各自的责任和权利,并形成互相制约.
4．项目实施.主要做法为：(1)村委组织覆盖区群众召开会议讨论(会员人数、标准、妇女比例等)选举产生相应的项目实施小组、监督小组,定职责、进行人员分工.(2)组织进行理念培训：由县扶贫办协助试点乡、镇、村组织项目覆盖区实施小组、监督小组和群众进行培训.(3)项目乡、镇、村委协助项目实施小组组织召开群众大会讨论、决定项目实施方案,包括实施计划、办法、纠纷处理、山林水利关系协调、投工投劳等,制定物资保管、财务、会议、监督制度.(4)项目实施小组按照制定的方案、制度组织群众实施项目,群众、监督小组既参与实施又监督实施,县扶贫办、试点乡、镇政府、村委引导协助项目实施.(5)资金使用坚持社区支配,合理使用,公开透明,监督的原则.项目公示后,由村委协助项目实施小组组织群众讨论制定资金使用计划向社区公布,报乡、镇政府和县扶贫办备案.项目启动后,由项目实施小组按照资金使用计划申请资金,资金下拨实施小组约定的账户,在监督小组、村委、乡、镇政府的监督下使用.监督小组定期或按工程进度公布资金使用情况(要求到具体细目).报账凭据须经过项目实施小组、监督小组长签字,村委负责人签字并加盖公章方可报账.(6)项目结束前,试点乡、镇政府、村委协助,项目实施小组组织项目覆盖区群众讨论、产生后续管理办法.
项目实施阶段与原来相比最主要的不同是把项目的决策权、实施管理权和资金下放到自然村,按项目的受益面集中或分片成立项目实施小组,由村民自主选举人员管理、实施和监督项目,并把项目的可持续性机制纳入项目的实施管理议程.
5．项目评估、验收.主要做法为：(1)村委协助,项目实施小组负责汇总项目实施、资金使用的书面汇报,申请县扶贫办、乡、镇政府进行阶段性评估验收,验收结果作为报账依据.(2)实施小组组织村民进行自我评估,准备书面材料,申请终期评估.(3)终期评估验收组由县扶贫办、业务部门、乡、镇政府、村委、项目实施小组、监督小组、群众代表组成.评估指标包括项目实施质量、资金使用透明度和效率、群众参与和满意程度、弱势的关注程度、群众自我发展意识和能力的变化、后续管理等方面,方法包括现场勘察、走访群众.(4)项目终期评估在最后一次申请报账之前进行.评估不过关,项目不能通过验收.
该环节是对以往工作环节的质量把关的关键,也是县扶贫办行使其监督把关职责的关键.该环节与以前做法的不同之处在于把村民――项目最切身利益相关者,作为项目是否能验收的决策者之一,引入了政府项目验收评估的体系,同时把项目的可持续性指标,纳入验收体系.
6．后续管理.主要做法为：项目覆盖区群众、实施小组在县扶贫办和乡镇政府的监测下按照讨论产生的项目后续办法进行后续管理.该环节强调了对以社区为基础的项目可持续管理机制的贯彻和实施,是项目管理不可忽视的内容.
全州县扶贫办在六个项目实施管理环节的基础上,也相应地对原有财政扶贫项目的资金和报账管理制度作了调整和补充.主要补充的做法有：(1)项目资金使用由项目实施小组根据村民大会通过的资金使用计划向扶贫办提出申请；(2)县扶贫办根据项目实施小组的申请进行审核、批准,并将资金拨付到项目实施小组约定的账户；(3)项目实施小组必须按照资金使用计划使用资金,并接受
监督小组和群众的监督；(4)项目资金使用和管理必须定期或依照工程进度进行公开、公示.张榜公布资金的使用情况,包括申请资金的情况、开支情况、具体用于哪些方面、节余情况等等,特别是要求公布到细目,不能笼统了事；(5)资金使用情况公布3天后,80％以上群众无异议方可申请检查验收、报账；(6)资金使用的原始票据必须由项目实施小组长、监督小组长和一名群众代表签字方可作为报账的依据；(7)县扶贫办、乡镇政府、村委验收后,由项目实施小组填写报账封面,经乡／镇政府、村委负责人签字并加盖单位公章,扶贫办验收负责人和县扶贫办主任签字后方可报账.
三、财政扶贫项目参与式管理试点的效果和影响
(一)直接效果
1．项目在改善贫困村的生产生活条件的同时,提高了贫困村自我组织、实施和管理项目的意识和能力
原社区公共事务的管理由选举产生的行政村干部和自然村干部负责(不付薪,每年轮换,抓阄产生),村委干部往往疲于应付上级政府千头万绪的指标和任务,而自然村干部(队干)则往往敷衍行事.财政扶贫项目参与式管理把项目的决策实施权和资金下放到最基层的自然村,吸引了村民参与项目的兴趣；通过由项目最切身利益的相关者――村民选举项目实施小组和监督小组切实负责项目管理和实施工作,分担了行政村委干部的负担,而相应细致的项目管理文件在规范行政村干部行为角色的同时,也为他们提供了切实可行的工作方法.通过项目实践,整体提高和培养了村干、村民参与社区公共事务管理的意识和能力.经调查,试点项目区村支书普遍认为,在以往的扶贫项目中,协调和组织群众工作很困难,但是把项目决策权和资金的管理权下放给最基层的受益群众后,由村干和项目实施小组共同组织和实施项目,大大缓解了行政村委的工作压力.磋商式的工作方法和透明的项目操作流程得到了广大群众的支持和好评.一些村经过参与式财政扶贫项目管理试点后,自觉地将这种工作方式应用到其他部门下达到该村的项目中.
2．提高了扶贫资源的使用效率
财政扶贫项目参与式管理把资金落实到社区,由社区专户管理、群众监督、透明使用的做法,大大减少了资金中转环节被挤占和挪用的空间.村民对项目的拥有感也使村民投入支持配套项目和负起相应的监督职责,在保障了政府扶贫资源的使用效率的同时,节省了政府的投入.而且,对项目后续管理的重视也最大限度地避免了政府在未来的重复投入.如白宝行政村银石滩自然村修建3公里长的标准屯级路,在村民的精打细算下,只用4万元扶贫款,村民自筹资金1万多元,无偿投了4000多个工(按每个工20元计,约8万元).而按一般政府扶贫项目建设屯级路的标准：每公里实际投入3万元.往年一些不经过村民实施修建的道路,下雨滑坡时滚下路面的石头没有人清理,堵塞的排水沟无人疏通,而用参与式方法修建的道路明显地改善了这些问题.
(二)间接效果
1．群众满意,干群关系密切
新的制度保证了村民参与财政扶贫项目的知情权、发言权和决策权,使整个项目的资金使用和管理过程“、公平、公开”,使项目资源使用到位和高效,充分体现了村民的意愿,因此得到了村民积极的拥护,也就改善了村民和干部之间的关系.
2．县乡扶贫人员工作能力得到提高
对项目的亲身实践、观察、分析、总结的过程也使县扶贫办的工作更加深人和贴近实际,使县乡扶贫工作人员的思考、分析问题以及项目管理的能力都得到了锻炼和提高.目前县扶贫办已经形成了内部交流讨论和项目轨迹管理的机制,项目建议书的编制、项目计划的制订、项目的执行与监督评估、项目报告的能力都有了明显提高.
(三)项目影响
本试点是对财政扶贫项目管理制度的创新和完善,为村民参与财政扶贫项目的决策、管理和实施提供了制度空间.村民在被赋予权力和空间后所表现出的积极性、主动性和创造力,让县扶贫办和当地其他部门的干部认识到：村民在贫困社区的发展过程中,所起的绝不仅仅是执行和完成任务的作用,他们应该是扶贫开发工作的主体,他们的知识和感受应该受到尊重,他们的能力应该被鼓励、开发和应用.由此,更加坚定了相信群众的信心.
在试点实施过程中,县扶贫办的工作人员实现了态度和行为的三大转变：一是从不了解参与性的理念和方法到自觉地应用；二是从只关注项目结果到关注项目的过程、结果和可持续性并重；三是从只关注项目建成和质量到关注项目过程中对村民自我管理和发展能力的建设.这样,项目的过程和效果也就自然培养了村民自我管理社区事务的能力,坚定了他们自我发展的信心.
目前,全州县财政扶贫项目参与式管理的模式,无论在提高扶贫资源的使用效率还是在实践“新农村”发展建设中的“管理”的要求方面,都提出了新的思路和见解.全州的模式得到了桂林市扶贫办的充分肯定,桂林市在自治区的支持下,已决定在全市更多县的贫困村内进行推广,为创新和完善全市的扶贫开发机制提供借鉴.
四、问题与思考
(一)问题分析
全州县财政扶贫项目参与式管理的设计理念是通过县、乡、村三层工作机制的改革来探索保障财政扶贫资源基层效益最大化的措施,其实质是政府行政权力的下放和利益再分配的问题.从实践过程看,在权力下放和利益再分配的过程中出现了一系列的困难,分别以不同的形式体现在县、乡、村三个不同的层次.
1．在县一级.主要是：第一,认识问题.全州县扶贫办开展财政扶贫项目参与式管理的尝试,实际上是对传统的工作思维和习惯的一项挑战,不仅减少了政府官员通过权力获得利益的空间,并且大大增加了工作的难度.因此,在试点开始及整个过程,无论是县扶贫办内部还是外部,都存在不同程度的反对的声音或是观望的态度.第二,执行问题.首先是工作经费的问题,新的工作思路和方法在由县向村传达的过程中,不仅仅是文字的传输,还需要县扶贫办的指导、培训乡村干部和监督项目,因此,下乡的工作经费对比原来的工作方式有了较大的增长.在试点中,县扶贫办获得了县政府和乐施会在工作经费上的支持,但如何长远地解决这一问题,需要从政府系统内部来考虑.第三,项目的验收评价是县扶贫办审核项目质量、评估和控制项目是否达到设计目标的关键性环节.但是,目前这一环节的实施,参与评估主要是政府工作人员,关注的重点还是停留在工程质量上,容易出现工程首先必须让政府满意而不是必须让群众满意的的倾向.
2．在乡一级.体现在对于项目决策权下放到最基层的自然村,乡政府的工作人员反应不一.有的表示支持,并积极协助村里的工作,觉得这样的过程培养了村干和村民的能力,大大方便了乡里的工作；有的则表示不满,或是置身事外；而有的则是你说你的,我做我的,事情还是我说了算,挫伤了老百姓的积极性.
3．在村一级.主要是：(1)认识问题.项目的试点做法在行政村的干部也激起不同的反应.有的支持,有的反对,有的观望.县扶贫办召开了培训会,讲解文件精神和项目操作方法；请前期试点较好的村干给后期的村干讲述他们的经验,提供学习、交流、讨论的平台；扶贫办工作人员按计划紧密跟进在各个村的试点情况,并给予辅导和协助,对于包办、的现象予以明确的批评和指正.通过这些措施,使各个试点行政村的领导班子统一思想和认识.(2)选出的项目实施小组、监督小组人员不同程度地存在信心和能力不足的问题.(3)部分村出现了项目实施质量达不到工程验收标准的问题.
(二)思考和启示
1．目前的项目试点主要集中在投资较小的村级道路和部分产业开发项目,如何发挥村民在其他较大投资项目(如四级路)和更多产业开发项目中的作用,规范其参与的形式、责任、权利和义务,进一步完善“项目参与的模式”,是项目试点下一步更关注和致力解决的问题.
2．目前扶贫资源的分配还是主要遵循平均的原则,部分贫困村“等、靠、要”的思想仍然比较严重.因此,如何在贫困村扶贫资源分配中引人竞争机制,是项目试点提高扶贫资源使用效率的另一个方向,需要进一步探索.
3．如何建立保留村民(不仅仅是行政村干和实施小组组员,而是项目区村民代表甚至是农户代表大会)最终评价项目和裁定项目是否合格并予以报账的权利,并且让村民承担起责任的运作机制,是另一个需要进一步解决的问题.
[责任编辑：舒 生]