“省直管县”财政体制改革对基层国库提出的挑战

从2010年1月1日起,湖南省开始调整和完善省以下财政管理体制,推行“省直管县”改革.这是自1994年实施分税制改革以来又一次重大财政体制调整.推行“省直管县”改革,是落实总体改革布局的需要,是加快发展和提升县域经济的客观需要,是进一步完善公共财政体系的需要,是增强财政宏观调控能力的需要.这次改革的核心内容主要有两项:一项是实行收入分享改革,二项是推行“省直管县”改革.推行财政“省直管县”,对基层国库如何为地方政府怎么写作,有效地发挥国库监管职能提出了更高的要求.

一、“省直管县”财政体制改革对基层国库提出的挑战

(一)基层机构布局不适应.“省直管县、乡财县管”改革要求县级国库集中乡镇财政收支的缴拨业务.由于实行“乡财县管”的财政体制改革,乡镇国库自然就没有存在的必要了.而县(市)基层国库的任务更重,不仅要负责本级财政收支,而且要负责乡镇财政收支,此外,要对各级财政款项和预算收支进行会计账务核算,为财政提供准确的收支数据.基层国库要按照统一的支出范围,统一的财务制度,加强县乡两级支出管理,规范其支出行为,减少不必要的支出,保工资,保运转,促进地方经济发展,这一切又都说明县级国库需要从各方面加强.“乡财县管乡用”改革要求基层国库单设国库机构,以便更好地履行经理国库职能.随着财税改革的深化,以及推行“乡财县管乡用”改革和财政集中收付制度后,县级国库的业务量将大幅度增加.但目前很多基层央行自2003年实行“三定”后,已将国库与会计及发行部门合并成国库会计发行股(无发行库的支行,国库与会计部门合并为国库会计股),未单独设置国库机构,从而削弱了与地方财政部门的横向联系和职能的有效发挥,暂不能适应“省直管县、乡财县管乡用”改革的要求.客观上要求县级国库单设机构,配备一定数量的专职的国库人员.推行“乡财县管”,国库集中支付向乡镇延伸,大量的资金从国库单一账户中拨付,既有直接支付和授权支付,还有异地拨款,涉及单位多、预算支出科目多、会计要素多,大大增加了国库部门的业务量.目前,还有的乡镇国库未取消,而国、地税部门按经济区划设置征收分局,实行集中征管,与乡镇国库机构“一级财政、一级国库”的设置原则不同步,客观上加大了征收机关与乡镇国库间的对账难度,容易引起混库现象,滋生腐败和道德风险.

(二)现行资金结算方式难以适应财政体制改革需要.在现行资金结算方式下,省级财政部门下拨资金到县支库,必须经过三个环节,即:省分库-中心支库-县支库,而县支库上解省级以上预算收入同样也要经过三个环节才能到达省分库,资金周转慢.实行“省管县”体制,由省直接向县级财政拨款,一天内可以到达县财政账户,这样大大缩短了资金的在途和市级停留时间,并可基本杜绝市级财政截留县级财政资金的现象.在调查中,县级财政部门希望能够按新的体制特征,实现省与县的直接资金汇划,从而避免资金在市级不必要的滞留,加速资金的有效运转.

(三)软、硬环境的配套出现严重失衡.一是认识滞后,思想观念上的准备不足.央行会计核算四集中的实行使基层国库、会计工作状况发生了根本性变化,县级会计营业部门作为中支会计核算中心的业务网点,仅保留了票据录入等基本功能,其业务出现了很大萎缩,而基层国库作为独立的同城清算主体,自行参与辖内同城票据交换、自行资金收付等业务,从而一跃成为基层央行的主要业务部门,其对外怎么写作更直接、开展工作更主动、资金清算更及时,一时间国库从业人员难以适应这种开放型、独立式的工作需要.二是基层国库人员队伍状况与需求差距较大.“省直管县、乡财县管乡用”要求县级国库既要保证国库会计核算质量,为地方政府提供优质怎么写作,又要加速税款入库速度.县级国库要保证国库会计核算准确全面、业务处理安全快捷,减少税款在途时间,提高收入的入库速度.但是基层国库人员配备不足,国库业务人员只能忙于日常会计核算,很难抽出时间开展国库经收处业务检查、辅导和调研等工作,对个别经收处操作不规范,税款不能及时入库的现象,也只能是口头催促或批评,不能从根本上解决问题.国库核算程序相对复杂与国库业务的日益发展以及人员不足增加了基层国库工作压力,不能适应“省直管县、乡财县管”改革业务发展的需要.当前,基层国库特别是县级支库在怎么写作内容上,只注重日常会计核算,局限于“帐平表对”,向财税部门提供静态“数字”和报表,忽视了整个国库业务流程所承载的怎么写作功能的发挥.缺乏对规范税收入库、监管预算资金拨付、预算收入退库、国债管理等管理职能的发挥,缺乏对国库核算数据的再利用,调查统计分析不深入.同时,受传统业务的影响,目前国库干部的知识面一般仅限于预算收入的收纳、报解、退库、支拨等方面,对新的预算单位银行帐户管理及资金清算等业务相对陌生.此外业务量的增加和核算体系的独立必然导致国库业务分工的细化,对国库部门的队伍建设也提出了更高的要求.而基层国库现有配备人员整体状况:人员数量不足,结构老化,专业素养偏低,难以适应形势的发展.三是基层国库工作环境难以适应新体制运行的要求.新颁布的《国库会计管理规定》第十六条规定:国库会计需设置资金清算、明细核算、综合核算等16个国库会计岗位,同时第十八条对岗位分工提出了五条具体要求,规定各岗位可实行一人一岗、一人多岗或一岗多人,但其中六个岗位相互不能兼任,三个岗位不得参与会计帐务处理.因此在实际工作中即使按照“一人多岗,一岗多人”的要求设置岗位,基层支库也至少需要7-8人,而无论单设国库与否,以目前有限的国库人员都难以达到制度对人员的配备要求.同时,县级国库的在增加人员的情况下,电子设备也严重不足.

(四)国库监管工作难度加大.“省直管县、乡财县管”改革要求县级国库有效地发挥怎么写作与监督作用.目前,国库集中收付制度改革后,国库对预算拨款的监督对象由各级财政机关转变为对写作技巧银行的规范性监督,不利于人民银行国库部门对财政库款的监督和防范国库资金的风险.“省直管县、乡财县管乡用”推行后乡镇财政资金的拨付监督流于形式.部分专款拨付、非预算单位的资金拨付难以取得文件依据.一是监督工作格局改变增加了监督难度.由于“省直管县、乡财县管”后各乡镇均需在县级财政开立财政专户分帐核算,乡镇支出均需县财政直接拨付,势必造成县级国库柜面监督和现场监管的任务更重、情况更复杂.尤其是实行国库集中收付制度以后,国库资金风险将有较大提升,而国库对资金的走向则更难于掌控.以县级国库现有的人力资源,很难主动积极的完成监管任务,可能造成监而难管、监而未管局面.二是监管职能存在诸多不衔接的问题.由于人民银行国库部门对预算编制情况不了解,对编制后的预算方案亦知之不多,难以对预算的执行实施有效控制,只扮演着“执行”的角色,失去了管理职能.比如出现财政预算支出无计划或财政部门提供的计划较迟的现象,使国库部门在拨款时无据可依,财政拥有对国库资金的支配权,国库只能凭财政的指令库款支拨,难以掌握各预算单位具体年度计划和拨款的真实用途,行政干预严重,存在着“通过拨款帮助企业缴库”、向非预算单位拨款、“预算内外随意转款”等问题.虽然国库部门对预算资金的收支有监督职责,但实际上只能是监而难管,监而未管,影响了预算资金的有效分配和使用.三是法律法规的不完善.现行的《国库条例》及《实施细则》还是80年定的,20多年了一直没有修改过,已明显不适应新时期国库业务发展的需要,《人民银行法》有关经理国库的规定也都是原则性的、粗线条的,操作性不强.目前,法律上没有明确国库的监管职能.虽然1985年3月实施的《国家金库条例》赋予了国库有一定监督权,但《预算法》和《中国人民银行法》都没有赋予国库监管的职能,因此,国库监管仍处于从属地位.而《国家金库条例》及其《实施细则》,仅笼统规定了国库对预算收入入库、库款支拨、退库等有监督权,但对于入库过程中发生的虚增收入、延压库款、资金流失、混库、退库及库款支拨中存在的违规情况,未有明确的处罚规定及制裁措施.财政体制改革后,工作中各种新情况和新问题将不断产生,国库工作明显缺乏在新环境中实施有效监督管理的法律支持与保障.

二、基层国库适应“省直管县”财政体制改革的对策和建议

(一)健全县级国库机构,提高国库人员综合素质.一是健全县级国库机构,完善国库管理体系.随着县域经济改革步伐的加快,财政收支规模的不断扩大,财政管理体制改革的进一步深入,国库直接参与现代化支付系统,拥有独立的支付清算体系,在现有的国库会计人员不足、合署办公的情况下,县级人民银行健全国库机构势在必行.只有健全县级国库机构,完善国库相关内控管理制度,配备与业务发展相适应的人员,才能更好地开展国库工作,更好地履行国家赋予的经理国库职能.二是加强业务培训,提高国库人员综合素质.“省直管县”改革后,县级国库的业务量将大幅增加,现有的国库业务人员和知识结构已不能满足国库业务发展需要,同时随着国库会计核算体系的不断完善,新业务、新技能逐步进入国库领域,要求对国库人员不断进行业务培训,更新知识,提高综合素质,以便适应改革发展的需要.因此,增加人员,提高素质,已迫在眉睫.

(二)强化国库监督管理职能,提高怎么写作与监督水平.一是加强对用途为“乡镇往来”的拨款审核工作.根据乡镇年度预算,严格审核预算拨款的合规性,充分发挥国库监督职能,确保改革后乡镇社会保障支出、办公经费等运转支出、专项支出能序时安排.二是做好乡镇预算收入集中管理的调研工作,分析其利弊及可操作性,为地方政府和财政部门决策提供依据.制定乡镇预算收入集中管理操作规程,并严格按照操作规程各项业务,保证乡镇预算收入及时、准确地收纳、报解入库.三是加强与财税部门的协作与沟通,及时反馈预算收支信息,联合召开财、税、库联席会议,互通金融、财税信息,研究和解决预算收支执行中出现的新情况、新问题.同时还要加强监管信息沟通.建立财、税、库、行及与人大、审计等部门的联系协调机制,凡涉及政府、财政、税务、国库等部门的政策、法规做到信息共享,对各自监督检查中发现的问题及时沟通、反映,切实发挥国库在财政资金运行风险上的“预警”作用.

(三)加强国库会计电算化水平,全面实现财、税、库、行联网.实行“省直管县、乡财县管乡用”后,人民银行国库部门与财税部门之间的联系更加密切,主要表现在数据资源共享等方面.目前虽已实行财税库横向联网,但还处于初级的阶段,只是简单的将每日的数据导入,没有真正做到数据共享,无纸化操作的阶段.要进一步加快财税库行横向联网和推广同城票据交换电子清算系统,实行网络电子签证制度,建立信息资源共享机制,提高工作效率,减轻工作强度,防范国库资金风险.

(四)加强国库立法,强化国库的职能与作用.一方面,要尽快修改、完善《国家金库条例》及其《实施细则》,抓紧国库立法工作,在条件成熟时出台《国库法》及相应的制度、办法,明确各级国库在预算执行过程中的地位职能,明确国库部门预算收入、支出及收入退付的监督范围,明确改革过程中财政部门、写作技巧银行的职责和权限,明确人民银行国库部门的地位和监管手段.以建立国库怎么写作体系的法律支撑,提高国库怎么写作的法律档次.另一方面,要进一步明确我国国库体制和各级国库机构的设置原则,明确国库监管的合法地位,同时规定监督处罚措施,以强化国库监管的权威,制定财政资金开户、税款征收、库款的拨付退库等具体管理办法,强化法律约束,以促进国库管理机制步入规范化轨道.现行的《条例》和《实施细则》所赋予国库的仅有“拒绝执行”、“拒绝受理”等十分单一的权力,不利于监管工作的开展,必须制定新的法规如《国库监管条例》,使国库监管工作真正做到有法可依、依法办事.

(作者单位:中国人民银行沅江市支行)