税制如何再平衡

现在中国财政分配体制没有一个公开、公正、透明的分配模式,人为的因素较多,随意性较大,在这个只讲人情、不讲规则的国度里,情形可想而知.

房地产的回升与地方政府关系密切,长期以来形成“土地财政”模式,在许多地区,短期内都难以改变.在今年的博鳌论坛上,有房地产界“大炮”之称的任志强被问及为何房价如此之高时,他说：“现在人们老是觉得房价贵,是因为现在房价有50％是政府的土地出让金.”地方政府是房地产市场的主要收益人,这早已是共识了.住房和城乡建设部政策研究中心副主任王珏林也表示,“国家的4万亿元投资计划中,与房地产业有直接关系的占32％,可以看出对房地产业的重视程度远远高于其他行业.”地方政府土地财政演化进程只是30多年来中国税制的一个缩影.

、地方的财权博弈

和地方之间关于财权的争夺战是伴随着改革开放一直绵延至今的.

建国以来,中国财税体制经历了三个阶段的变革.1950年到1979年是统收统支阶段,1980年到1993年是分灶吃饭阶段,第三阶段就是1994年至今实行的分税制.

第一阶段是计划经济体制下高度集中的财税体系,由国家集中财税并统一规划全国的投资建设.由于这种财税体制严重抑制了经济活力,改革开放伊始,政府将当时在农村获得巨大成功的包干制引入财税体系,在国家和企业之间、与地方之间都实行承包方式上税,国家不再统一规划具体投资和生产建设.

结果,1987年在全国推进承包制后,各项宏观政策通过一个个企业承包合同不断放宽,企业的创收动力被迅速激活.然而也很快引发了地方上的投资热和重复建设,1988年、1989年即爆发通货膨胀.由于在承包制下,地方上缴的税收被定死,财政收入在全国财政收入和GDP中的占比不断下降,至1992年财政赤字达1000亿元,甚至几次向地方政府借款.与此同时,政府发现下放权力令自己失去了调控经济的工具,在全国通货膨胀加速上升时,通过财政和货币“双紧”政策踩刹车却难以约束地方投资冲动；三令五申严禁地方政府建楼堂馆所,地方政府置若罔闻.

由此,政府甚至不得不在军权的支持下,和地方政府挨个谈判,展开改革开放以来的最大一轮宏观调控,并最终形成保障政府财权的分税制体系.

1994年,分税制改革紧急出台,较之前于1996年全面推行分税制的预先设计提前两年.分税制废除了政府与企业的财税承包,将税种统一划为税、地方税和地方共享税,通过向倾斜的财税分配加强了的财权的同时,也加强了的经济调控力量.也是在那之后,宏观调控一词走上了中国的历史舞台.

相比之前的承包制,分税制无疑理顺了政府间财政关系.尤其是之后陆续进行的一系列财税改革,包括《预算法》的施行、部门预算改革、公共支出管理改革以及取消农业税、企业所得税内外合一、增值税转型等等,都极大推进了政府财政管理的规范化和宏观税赋结构的优化,有助于市场经济发展.但与地方的财税关系矛盾很快凸显出来,在当时的制度设计中,最主要的增值税由和地方分享75％和25％,所得税由和地方五五分成,自2003年起再改为分成,总体上财政增量由多拿一些,加上累进效应,财政收入占比自1994年分税制改革后迅速由谷底回升至历史顶峰.1993年本级收入占全国财政收入比率仅为22.02％,2007年这一占比为54.1％――由于财政收入由正规税收和预算内收费构成,而后者主要归地方,2007年的税收分成应在70％以

上.

自此,与各省区的财政依赖地位互易.1993年,有17个省区需要财政补助,而分税制后则有24个省医需要财政补助或财政转移,即使是沿海发达省区,也都由依赖地方型变为地方依赖型,广东对的财政依赖度曾达到28.3％.最为明显的是上海,分税制前对上海的财政依赖度为87.5％,分税制后上海反过来对财政的依赖度为10.9％.

由于地方形成对的财政依赖,自1994年后,地方开支占全国财政开支的比重一直在70％以上,比例之高世界少见,其中逾三成开支通过转移支付实现.财经大学财经研究院院长王雍君认为这种现象在新的财税改革中进一步得到强化,最近15年来的改革中,不只在收入层面地方税收变得越来越弱,且至今没有地方税的立法权；而且花钱的权力也越来越牢固地掌握在政府各部门手中.地方政府的转移支付、项目立项与审批、财政拨款、支出使用限制(《教育法》、《科技法》等种种法定支出)等方面的支出决策权,都主要控制在政府手中.“实际上,从1994年以来几乎所有的财税改革都在持续地、系统地朝着加强集权的方向前进.”

在财权不断向集中的过程中,事权却不断下放.地方财政收入占全国财政收入比例从最高时的85％下降为45％左右,而承担的事务却从40％上升到75％左右.

很快有学者警告,与地方财政关系格局已经到了非调整和改革不可的地步了.

潜规则下的不公平税源

和地方财税争斗的同时,由于中国财税大一统的现实,各地方政府之间的税源、税基大战从来就没有停止.

最突出的现象就是,国内税收与税源背离的问题近年日趋严重.2008年9月甘肃省国税局就总机构、分支机构税收问题选取了能源、铁路、邮政、金融等14个行业进行调研和测算,发现从2001年至2007年期间,仅内资企业所得税一项就分别从甘肃省转移出6.26亿元、8.91亿元、11.47亿元、13.27亿元、16.73亿元、和19.58亿元,移出数额逐年增加,6年合计移出76.22亿元.其中,最突出的是能源和金融两个行业的税收转移,能源行业移出31.43亿元,金融行业移出35.26亿元.税收与税源背离问题,正在加剧中国本已不断拉大的区域社会与经济发展差异.在国家税务总局原副局长许善达看来,现有的财政转移制度不能替代税收与税源一致性原则.这意味着,税收制度改革必须突破现有的财政转移制度的框架.

许善达认为税收与税源一致性是关系到地方社会稳定的大问题,未来在财税体制改革中应该确定公司经营活动所在地对公司在该地区取得的收入拥有征税权,而并不是只有公司法人注册地才能对其征税,从而保证税收收入归属与税源的一致性,维护所得来源地的税收利益.他以西气东输工程为例,新疆的天然气输送到上海,几千公里的运输量所形成的营业税源是分布在沿途十几个省区的,但按照现行规定,所有营业税都在企业注册地上海缴纳.除新疆从上海获得一部分非制度性补偿外,其他沿途各省区和居民虽然已经并将继续为西气东输工程提供资源,比如相关的移民、占地、治安等,但在当地形成的税源并没有实现为当地的税收.如果现行制度不改,这些省区将永远拿不到他们应得的这部分税收收入.

2008年1月15日,财政部、国家税务总局、中国人民银行联合发布了《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》,这一旨在解决税收和税源背离问题的暂行办法,其中就在相当程度上体现了地方扩权的改革方向.

税收与税源的背离,在国内普遍存在,但近年来日趋严重.社科院工业经济研究所研究员魏后凯和白玫通过对截至2007年9月份在国内上市的1481上市公司的总部迁移情况的研究发现,更多的企业开始选择将总部转移到东部大城市和北京这样的国际化程度比较高的城市.按照现行政策,企业利润总额以总部所在地进行计算,从西部到东部通过企业总部迁移上市公司利润总额净流出高达242.01亿元,其中流向北京的竟达到238.54亿,所占比重高达98.6％,而总部迁入中西部地区的上市公司多为亏损企业.上市公司总部迁移中的财富转移规模则更是令人咋舌.从总资产、营业收入和利润三个方面考察,总部从东北、西部和中部地区迁移到东部地区的上市公司总资产为1249.8亿元,而从东部地区迁出的上市公司总资产为44.7亿,前者是后者的28倍,从营业收入来讲,前者是后者的29倍,而迁出东部地区的上市公司利润则直接为负值.

政府目前以转移支付形式来安抚资源输出省,但是税收本身就存在成本问题,根据中国人民大学毛寿龙教授的测算,从征税到转移支付这条完整循环链条中,不计算转移支付过程中的层层截留,每100元的转移支付实际成本也在20元以上,何况财权集中到部委手中,将固化部门利益化趋势,增大寻租空间.现有的转移支付体系应出现结构性调整,在过去“先收-集中统筹-再分配”的模式外,将增加“地方收取-地方分配”的模式,在财政上给资源输出地扩权.否则,即使加大财政转移的力度,在目前部门和地方利益化如此突出的情形下,区域差异和贫富差异只会加大.如果照此发展下去,区域差异将导致十分严重的社会稳定问题.

党校研究室副主任周天勇表示,高度集中财权,逼得地方乱借债或乱收费,最终把企业全打垮,这是一个经济发展的困局.“而目前设计的政策就是逼得地方没办法,出了乱子才会进行调整.”他同时认为,未来5年的改革方向不会存在于任何一个“方案”里,而会是一个各方面利益博弈的结果.

事实上,自分税制实行以来,各省区尤其沿海发达地区都曾采取各种抗拒对策.在种种策略性互动和博弈中,与地方互有妥协.鉴于过往的利益博弈,王雍君判断,至少短期内,驱动集权化导向改革的力量会略强于驱动分权化改革的力量,虽然这一强势也未必高出很多.

税制新平衡成必然

既然现有的与地方间的财政关系正在遭遇土地财政模式式微的挑战,那么,和地方的财权事权对等,或者说,地方扩权,就应该成为重构和地方新平衡的主要突破方向,这也应是新一轮财政体制改革的主旨所在.

中国调整税源地税收比例,将会使发达地区和中心城市的税收收入大受影响.然而,更大的影响则是在制度方面.现有的转移支付体系将出现结构性调整,在过去“先收－集中统筹－再分配”的模式外,将增加“地方收取－地方分配”的模式,这是在当前形势下扩大地方财权比较切实可行的一步,此其一.

其二,可以适当平衡与地方的税收.从现行的分税制来看,收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种,几乎都被列为固定收入或与地方共享收入.而留给地方的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种.营业税本来是一个税源相当大的税种,但是在分税制改革后,商业改征增值税,不再征营业税,这就削去了地方的一大块收入.此外,铁道、银行、保险公司的营业税又归财政,这样,地方从营业税中就拿不到多少收入了.

平衡与地方的税收,一是可以将原来由和地方共享的税种朝地方倾斜；二是重新划分两者之间的税源分配.目前增值税是中国第一大税种,2008年,国内增值税增长16.3％,增收2526.67亿元,占税收收入总增收额8597.65亿元的29.4％.增值税也是地方税收收人最主要的来源,通常占地方税收收入一半以上.再例如所得税,现在所得税实行地方按6:4比例分成.2008年,我国企业所得税增长27.3％,增收2393.8亿元,占增收总额的27.8％.今后在这些主力型的税种上可以适当提高地方所占比例.

其三,可以建立专属地方的并有可能成为地方支柱性税收的财产税.中国的财产税可先从物业税开始,建立以不动产税收支撑的地方财政.财产税是国际上常用的地方政府收入来源之一.例如,在美国,在联邦、州、地方政府构架下,地方政府拥有财产税的部分立法权、全部执法权；在韩国,财产税和综合土地税达到惊人的30％.在接下来的两年内,韩国还有可能进一步调整房地产税率.财产税和土地税将会被整合为资本收益税,税率将增加为：第二套房产为50％,而第三套房产为60％.

当然,地方扩权还远不止这些.例如在不断提高的资源税率上,就强化了地方的财力；作为改革方向,调门很高的环境税,也很可能成为补充地方财力的重要组成部分.

未来,随着地方财力的增加,地方政府在各个方面的自主性将大为加强.要知道,此时的中国经济与1980年代只为释放经济发展冲动之时,已经完全不在一个数量级上.如果说1980年代获得自主性的地方政府只有一个单纯的“吃饱”的目的,那么此时如果再次进行地方分权,根据需求层次理论,地方政府恐怕要求的必然是更多的区域自主权.可以预见,与地方关系的重构将为中国实行财政意义“联邦制”和经济化,打下一个基础.

王雍君认为,如果以现状为起点进行财税改革,较好的办法既不是继续向集权,也不是贸然扭转方向转向地方分权,而是致力于为分权导向的财税改革创造条件.在他看来,这些条件包括地方政府的责任建设和能力建设.

然而,财政方面的责任建设和能力建设已属行政体制改革中的难中之难.周天勇指出,发文件、大检查、上级审计、党纪处理等等都基本上没有用,根本不可能形成管住政府胡花乱支的长效机制.最好的办法就是在党的领导下,人民认真推举人民代表,各级人大不辜负人民的委托,真正负起监督政府的作用,对政府预算进行经常性、长时间的质询、辩论、审查、修改和监督；并且,地方政府的预算在网上公开,定为法定的向本地区全体人民公开及公民可以随时查阅的文件.只有人民和真正为人民负责的人大看紧,才能管住和地方政府机构人员膨胀、“三公”(公车、公招、公出)无节制地支出、建设和享用豪华办公及培训中心等浪费行为,才有可能形成一个不乱花钱、清廉和低成本的政府,也才有可能走出与地方财政关系紧张的困局.

事实上,在中国,无论是税种的确定、财税的分配以及历次财税改革,主导者始终是征税人――政府,而不是纳税人及其代议机关――人大.当然,即就人大本身,在其法定负责的预算审核和批准这一环节上,一直以来,也不能算是在实践中充分落实了纳税人的代表权.什么税归本级政府、什么税可由下级政府收、税收返还比例等等,由上级政府单方决定,在这样的权力主导型财税体制下,财权或许偶尔会在上下级的利益博弈中发生些微转移,但始终没有到过纳税人手中.这或许才是中国财税改革最后的攻坚难关.