本站原创“十一五”规划把节能降耗和污染减排确定为约束性指标,但2006年年初确定的目标并没有完成.前不久召开的全国节能减排工作电视会议对当前的节能减排工作作了进一步部署.要将节能降耗和污染减排从水中月变为池中鱼,关键在于处理好经济发展、资源利用与环境保护三者之间的关系,把经济发展控制在资源和环境承载能力之内,确保资源和环境能够持续地为经济社会发展所利用.
首先,优化政府和市场、和地方在配置资源和环境中的作用,推进节能降耗和污染减排的基础性制度建设.我国的社会主义市场经济体制还不完善,土地和环境等生产要素市场发育滞后,市场信号缺失和不准确、不灵敏.发挥好政府和市场在配置资源和环境中的作用,关键是加大政府改革和管理创新的力度,坚定不移地完善社会主义市场经济体制,加快培育资源和环境市场,让市场在节约资源和保护环境中充分发挥基础作用.当前尤其要进一步硬化各级政府在淘汰落后产能和保护环境方面的责任,把资源消耗、环境保护等涉及居民福利的指标纳入地方发展评价体系和干部政绩考核范围,提高资源和环境业绩在地方政府绩效考核中的比重.在严格考核的基础上,对按时完成资源和环境指标的地区给予相应的财力补助和奖励,对没有完成资源和环境指标的地区,扣减相应的财力补助和奖励.
其次,健全市场准入制度,着力解决布局和结构造成的资源和环境问题.健全市场准入制度,重点是把自然资源和环境承载能力纳入市场准入制度,从能源消耗、资源利用、环保方面制定更为严格的产业准入标准,建立高耗能落后工艺、落后技术和落后设备的强制淘汰制度,建立重点耗能产品的市场准入制度.国家应该根据土地、水、矿产资源和环境承载能力,从提高资源利用率和减少环境污染出发,对采掘业和制造业中的高耗能、高排放、高污染行业制定市场准入标准,包括对相关企业生产工艺与装备要求、资源能源利用指标、产品指标、污染物产生指标、废物处置方法、危险废物管理、废物回收利用指标和环境管理等方面的要求.
第三,硬化资源和环境产权,健全地区之间的竞争约束机制.我国在资源和环境领域尚未建立有效的产权制度,资源和环境产权的配置、管理、流转、保护一直比较混乱.长期以来,我国资源和环境偏低,资源只反映资源开发成本,既没有全面覆盖环境恢复成本和安全生产成本,也没有反映市场供求关系和资源稀缺程度,资源和环境变成了一种可以为地方和企业低价索取的非稀缺性资源.这加剧了资源过度开发、过度需求和过度浪费,使市场机制在节约资源中的基础作用得不到发挥.产权权属界限不清,产权交易制度缺失,也是地区和企业间恶性竞争的根本原因.为了引导地方和企业自觉施行有利于环境资源的行为,减轻经济发展对生产要素投入数量扩张的依赖,促进环境与资源的合理利用,必须建立符合市场化改革要求、有约束力的现代资源和环境产权制度,明确产权交易主体、产权交易规则和产权招标拍卖等制度,才能改变一些地区通过降低辖区环境和资源消耗标准来促进经济发展的做法.
第四,提高政策的系统性和一致性,避免各类政策在资源和环境方面的冲突.目前,我国产业政策、技术政策、财政政策、税收政策、金融政策、区域政策与资源和环境政策还缺乏系统考虑,政策之间在效应上存在一定冲突.譬如,我国的税收制度在环境保护方面发挥了一定作用,但还存在涉及资源利用和环境保护的税种过少、现有涉及资源和环境税收调节力度不够等问题.目前,只有资源税、固定资产投资方向调节税和所得税涉及到资源和环境问题.就资源税而言,税率过低,各档之间的差距过小,对资源的合理利用起不到调节作用.2005年以来,国家先后提高了煤炭、石油和天然气资源税的税额标准,提高后的煤炭资源税为每吨2-4元之间,石油资源税每吨14-30元之间,天然气资源税每千立方米7-15元之间,多数资源的资源税额在产品销售的1%以下.如此低的税率和税额根本起不到促进资源合理利用的功能.各类政策只有相互衔接和配合,形成有利于发展方式转变、科技进步和能源资源节约、保护环境的政策体系,才能减少节能减排的政策空隙和漏洞,把资源引向资源利用效率高、环境友好的产业和企业中去.