本站原创政府行为指导市场反过来受市场影响.市场本身就是风险机制,这意味着财政风险存在的必然性.在市场环境下,要避免所有的财政风险是不可能的,但地方政府可以通过一定的手段和措施控制和降低财政风险.内部审计部门作为地方财政资金的综合监督部门,应强化监督职能,在地方财政风险的评估、财政风险的处理和财政风险的预警等方面发挥积极作用,以防范化解财政风险.
一、地方财政风险的表现及形成因素
由于政策、制度、管理等本身的缺陷和多种不确定经济因素的影响,地方政府财政面临各种潜在的风险,主要表现为:一是地方财政隐性预算赤字.按照我国《预算法》地方财政不得列赤字,但在实际执行中,不少地方财政都比较困难,在确保重要项目时,很多支出尚留有缺口,二是养老保险负债压力.特别是乡镇一级,主要依靠财政增收和上级政府拨款,若部分企业不能及时上缴或缴足单位养老保险统筹金,致使养老保险缺口不断增大,三是城市建设形成的负债.目前国家对土地征用管理力度加大,随着地方政府城镇建设投入的增多,财政的负担更为沉重,四是“摘红帽”改制形成的新负债.在国有企业改制安置原有企业员工,处理集体企业原有债务过程中,地方政府要付出一定的经济代价,形成新的债务,五是在公共财政体制下,许多社会及经济领域内的突发事件,都要政府写单,这些都将成为潜在的地方财政风险.
形成地方财政风险的因素很多,大致可以分为三类:一是体制风险,在以“财权”为中心的财政体制下,对地方政府事权没有详细的划分,预算管理方面存在预算过粗、约束软化的问题,地方财政支出体现出随意性很大、约束性不强,二是核算基础因素,在我国实行的预算会计是以收付实现制为核算基础,不能合理反映当期应确认的资产和负债,为财政隐性赤字提供了空间,三是管理因素,由于风险意识的缺乏,加之政绩观意识的影响,领导可能出现短期行为,使财政风险加剧.
二、强化内部审计部门在防范地方财政风险中的作用
内部审计部门作为地方财政资金的综合监督部门,在工作已经积累和掌握了有关财政风险的重要信息,内审部门应充分利用这些信息,在地方财政风险的评估、处理和预警上发挥积极作用.
(一)、利用现有信息,做好地方财政风险专项评估
内审部门进行了大量财政财务收支真实性合法性的审计工作,所揭示的问题直接或间接与财政风险相关.内审部门应充分利用现有资源,定期进行财政风险专项评估,掌握地方财政风险情况,在财政风险专项评估时,内审部门应以债务、项目和效益为主线.
一是以债务为主线评估财政风险.目前以收付实现制的预算会计核算基础,存在许多缺陷,不能反映当期应确认的收入和支出,我国目前尚未建立政府会计制度,在每年财政决算报告中不能充分反映财政状况.内审部门应根据现有信息资源,在当年现有财政决算收入支出基础上,整理当期应确认但尚未实现的其他收入和支出,重点清理资金数量大的或有负债,承诺等事项,真实合理地反映财政资金状况,并以此评估当地政府的财政风险.
二是以项目为主线评估财政风险.财政风险最终以项目为载体.降低财政风险,须以完善项目管理为最终落脚点.内审部门对当地政府活动进行功能分类,确认每项项目的风险高低程度,对风险性高的分类项目进行重点跟踪,关注项目资金的来源和去向,综合评估各个项目的财政风险.
三是以效益为主线评估财政风险.传统的预算管理尚有缺陷,在预算收入支出的分类上不能结合政府的规划、活动目标,不能体现支出的效益性,无法进行绩效管理,无法落实责任制,不利于进行财政经济分析和决策.传统预算收支分类的缺陷也正是造成财政风险的因素之一.内审部门应利用现有资源,对远远超过成本,效益明显差的预算支出活动进行重点审计,结合经济责任审计,进行问责追究,并以此评估当地政府的财政风险.
(二)、建立风险动态报告制度,做好财政风险深度分析
内审部门作为地方财政资金的综合监督部门,监督的目的是要促使政府采取适当措施降低或化解财政风险.内审部门在掌握充分的财政风险信息后,应及时向所属政府及人大汇报.并指出现有风险程度下可能对财政资金运行造成的影响,为政府决策提供直接依据.
为此,内审部门应把与财政风险有关信息的收集、跟踪,作为经济监督中的一项重要内容包含在年初计划中,并落实财政风险信息系统的建设和管理,确保财政风险的信息得到有效地记录、整理和更新.内审部门应专门配备有关人员,落实好财政风险信息收集后的研究分析工作,运用层次分析、趋势分析等统计方法,搞好财政风险审计成果的深度开发,实现内审部门对财政资金高层次的监督,为提高财政资金使用效益奠定基础.
(三)、建立风险预警机制,把风险遏制在萌芽状态
如果能对财政风险实行实时监控,建立预警机制,就能有效防止和化解财政风险.目前风险预警机制有三种模式:一是俄亥俄州模式,建立了“地方财政监控计划”的体系,通过监控应付款、赤字、可变现资金等指标与收入比值的情况,作为财政风险判断依据,如果比值达到指标警戒线,该地方政府则被列入“预警名单”,由该州成立一个专门机构来监督和控制该地方政府的财政管理.二是新西兰模式,政府在其年度和半年财政报告中包含或有负债的所有财政报告,报告提交给议会,并在网上发布.对于其他无法量化的或有负债,政府还必须提供相应的详细资料.三是美国模式,主要是对每一笔贷款项目根据净现值计算出预计政府长期成本,在贷款和担保期内,政府每年对补助金成本进行重估,对超过部分,提供拨款以进行弥补.
国内不少学者也对财政风险的预警机制进行了构建.裴育(2003)建立了针对直接显性财政风险的预警指标体系,从宏观经济总体态势、财政收支状况及债务状况、财政分配体制、财政支出效益四个方面设置指标组,综合衡量直接显性财政风险的情况.许涤龙、何达之(2007)根据Hana Polackova 的财政风险矩阵,运用统计手段对我国1994-2005的指标值进行了分析,得出了我国财政风险基本处于中警以上状态的结论.赵长宝(2009)具体根据债务、项目、网络、层次分析和趋势分析方法、以流动性和清偿能力为监控对象等五个方面建立预警机制框架.
由于本文针对的是地方财政风险,笔者认为建立财政风险预警机制,应从完善预算管理机制开始,只有把绩效因素加入预算管理中,才能从源头上遏制财政风险.鉴于目前我国预算改革尚在逐步完善之中,内审部门应发挥经济监督职能,根据财政收支状况、债务状况、财政支出效益方面的指标情况,设定辅助警戒线,辅助防范财政风险.借鉴知名学者的论述,针对地方财政政策的区域性和不稳定性的特点,笔者认为预警指标的设定应简易通俗并具备操作性,一是指标应重点关注资产流动性和偿债能力(赵长宝2009),二是指标应紧密联系地方经济发展中的热点问题和中心内容.除了财政负债情况外,还可关注以下情况:如城市基础设施建设、国有资产收益征缴、土地出让收入收缴、地方突发不稳定大事件等情况.
三、财政风险管理对内审部门提出了新的要求
鉴于市场经济下,主体具有经济人特性,在信息不对称时,容易出现逆向选择和道德风险行为.内审部门作为政府财政资金的监督部门,必须保持审计独立性.财政风险管理对审计人员的政治素质和业务技术提出了更高的要求,因此内审部门必须提高内审人员的道德素质,强化审计人员的风险意识,并建立审计责任问责制度,以降低固有审计风险.
从目前地方政府的机构职能来看,内审部门要发挥监督作用降低财政风险,首先要得到立法及体制上的保证.由于财政风险的管理涉及到多个部门,现行体制并没有确认内审部门对地方政府财政风险的管理人的身份.因此,内审部门虽可以利用现有资源,为防范所属政府财政风险发挥积极作用,但仍需要与其他部门加强沟通协调,特别是要得到领导决策层的支持,这样才能有效、顺利防范和化解财政风险.
(作者单位:浦东新区祝桥镇审计办浦东新区审计局)