地方政府财政投融资管理与

更新时间:2024-03-06 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:17881 浏览:80477

摘 要 :本文以青岛市为例分析了现有政府投融资方式、手段、投融资平台存在的如多头融资、多头监管、信息分散的问题和风险,以及财政管理方面存在的问题,提出了进行制度创新、体制创新和科技创新加强财政监管的对策.

关 键 词 :地方政府;财政投融资;管理对策

中图分类号:F810 文献标识码:A 文章编号:1001-828X(2013)10-0-02

经济发展需要政府对公共基础设施进行财政投融资,但是,财政投融资过多,又会使政府面临巨大的债务风险,因此就需要对财政投资资金进行严密监管和严格控制.这就需要财政部门思考如何进行投融资,如何寻找政府融资对经济发展支持与制约的平衡点?如何强化投融资监管?从我国金融改革和政府改革的角度考虑,拓宽融资渠道,强化财政监督,创新投融资监管体系,应该是强化财政投融资管理的重要途径.

一、财政投融资的主要模式及辅助手段

1.财政投融资的基本概念

所谓“财政投融资”,是指政府财政部门在国家预算一般会计和特别会计之外,进行长期投资和贷款的金融活动.它以国家的信用为基础,通过多种渠道筹措资金,有偿地投资于具有公共性的领域.这是一种政策性投融资,是介于传统的财政投资和一般商业性投资之间的一种新型政府投资方式,将财政融资的良好信誉与金融投资的高效动作相结合的资金运作方式.它主要为提供公共物品的基础产业部门融资,其资金来源一般是财政拨付的资本金和吸收的社会资金.

2.政府投融资主体及平台

通过下设的公司性质的实体进行投融资是财政投融资的主要方式.这种投融资主体(以下简称为主体)一般由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入股权、土地等资产设立,从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营,拥有独立法人资格的经济实体.例如:青岛市属国有投资公司有青岛国信、城投、华通等集团公司,各区、市还有自己的下属投资公司(或中心),多个局(委)也有开发投资公司,如隶属于市交通运输委的“青岛交通开发投资中心”等等.人们通常习惯上把这种投融资主体再加上相互合作的担保公司、相关机构、相关信息管理系统(网站)等整个系统称为投融资平台.

3.创业投资基金

近年来,各地政府纷纷成立创业投资引导基金管理中心,目的是推动创业基金的设立,并进行规范化管理和引导.政府利用引导基金介入,与想在本地投资的企业或者基金联合在本地成立新的基金,一方面提升投资机构信心,另一方面利用本土优势,协调各方面关系,可以推进项目建设顺利发展.截至2012年底,仅在青岛登记备案的创业投资基金已达10家,注册资金13.5亿,管理基金规模已达20多亿元.调查发现,这些基金大多数投向了中小企业,而且是其中的高新产业,很好地促进了高新产业的发展和企业调结构转方向.

4.政府投融资模式的配套担保措施

(1)建立为农民怎么写作的城乡社区建设融资担保有限责任公司.以农村的“四权”为担保,即农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、居民房屋所有权和林权等“四权”可进行担保融资,建设新型农村社区建设融资模式,激活农村土地、山林等多种资源要素.

(2)建立为中小企业融资怎么写作的担保机构.以青岛市为例,2009年9月,由青岛市政府出资成立了青岛华商汇通投资有限公司.2013年5月,青岛市政府与山东省再担保集团签订《推进中小企业融资战略合作协议》,通过再担保、担保等方式扩大合作银行对担保机构和中小企业的综合授信额度.2013年7月,青岛城投集团设立青岛城乡社区建设融资担保有限责任公司,是省内资金规模最大的融资性担保公司.


(3)推出中小企业股权投融资平台.目的是促进各类中小企业的产权流转和并购重组,拓展中小企业融资渠道.

二、地方政府投融资管理问题分析

近几年,各地在财政主导或引导下投融资方面发展较快,取得了较大的成绩,但是也存在一些问题,很多地方的投融资平台尚处于初步发展阶段,体系建设还不够完善,存在多头融资、多头监管、信息分散的问题,凸显出财政管理方面还存在一些需要解决的问题.

1.借鉴和利用国际投融资水平不高、融资额较少

虽然多个地方政府借鉴了一些新的国际投融资手段,如:设立多种创业基金、发行债券、使用BOT等,但与国外成功案例相比,存在着借用国际融资金额较少,使用外国政府和世界金融组织贷款少以及国际贸易使用出口信贷不多的问题.

2.政府可给予平台的资源较少、平台偿债能力堪忧

一是政府给予融资平台的可利用资源较少,或者可利用价值不高,平台公司更多的是依靠政府背景向银行等进行融资,政府因此承担很大的担保责任;二是公共基础设施很难由建设或者经营方自行定价运营收费,这些项目盈利能力往往不及预期,如海湾大桥、海底隧道等至今没有进入赢利状态,导致后续类似较大项目难以利用BOT等方式收费,或者运营回收周期变长.三是融资平台公司所投资经营的大多是公共基础项目,总体盈利水平不会太高,目前靠公司盈利支付融资利息尚可,两年以后大量进入还款期,本息相加将是巨大的负担,到那时继续融资的能力将逐渐变弱.

3.投融资规模增加过快、负债结构不合理.

投融资规模快速上升、投资效益下降、投资风险上升的现象,导致政府宏观调控对资源配置应起的基础性调控作用减弱,配置职能失灵.此外,融资结构单一,依靠银行贷款融资占比较高债券融资所占比率太低,比如青岛,银行贷款达82%以上,充分利用资本市场融资的能力较弱,债券融资,仅占18%;在投融资平台建设中,政府投融资比例较低,大多为1:4,财政投资占比较小,而且缺少相应的资本金补充机制.

4.缺乏统一的投融资监管平台和管理机制

在财政投融资关系中,既涉及广大投资者、投融资主体、政府内的多个部门,又涉及银行等多种金融机构,当事各方信息极不对称.在政府中涉及多个层级的政府和部门,而且不在同一个融资平台,经常有同一个项目经过包装在不同渠道、不同银行进行贷款或发行债券的情况,导致各级政府都无法准确的、及时的掌握融资总量,也是一个极大的风险,这说明缺乏统一的投融资监管平台和信息管理及共享机制. 三、地方财政投融资管理对策

自2011年以来,政府已经认识到地方政府财政投融资特别是各种融资平台存在的问题,在清理规范地方政府融资平台的大背景下,政府财政需要加强对融资平台等财政投融资加强管理,拓宽融资渠道,创新融资和监管方式.

1.拓宽融资渠道,丰富融资手段

(1)拓宽基础性项目的投融资渠道.充分利用多种金融手段,如通过综合授信的一篮子融资计划,扩大政府的投融资渠道.可以采用承兑汇票的方式,即先期存入20-30%的保证金,开立100%的全额银行承兑汇票,作为支付工程款项的资金,到期按期偿还银行的债务,同时在商业银行取得综合授信.通过这种方式,资金可以长期滚动使用,从而变流动资金贷款为中间业务和票据贴现业务,从而摆脱了依靠银行提供信贷的单一性.

(2)盘活存量资产.土地是城市的最大资产,盘活存量资产应以建立土地储备制度为突破口.在具体运作中,要把握好土地供应总量,注重“卖”“养”并举,优化土地开发环境,提高土地融资效益,为平台公司提供更多的融资资源.

(3)采用多种方式搞活增量资产.深化政府投融资体制改革,放眼国际国内资本市场,大胆尝试各种现代融资方式,拓宽融资领域,大量使用债券融资、可转换债券、上市融资、风险投资、项目融资、利用外资、广告补偿、社会保障基金等方式.

2.进行制度创新,完善投融资管理制度

要改变过去以经济效益指标为主,政府项目考核为辅的考核模式,实现自主经营项目考核和政府项目考核并重,分别考核,综合评价,建立标准化、规范化的投融资管理制度.

一是要完善融资管理制度,明确融资项目分类、融资主题、融资方式、融资成本、融资风险、融资监管、信息发布等方面的限制.

二是要完善投资效益评估办法,明确投资项目的考核分类、实施主体、考核标准等,加强对项目的进度、质量、安全、投资预算和资金成本、信息透明度和可信度的控制,以提高财政投资的效益.

3.创新财政管理,构造财政投融资的管理体系

(1)明确投资主体.成立一个代表政府投融资的经济实体如政府投资公司或发展公司作为投资主体,集中政府必要的财力、物力,实行政府主导、市场运作的投资体制.

(2)建立财政投融资监督管理部门.在财政局内成立专门的机构,如成立投融资管理中心,作为固定的组织机构并由专业人员组成.以此机构专门负责制定市场运作所需要的各项配套政策;制定财政投融资的规划,确定项目的轻重缓急;统筹预算内、外政府专项资金,在引导社会各类资金中起基础性、决定性作用;对项目的投融资方案进行审批,对执行情况进行监督管理.

(3)建立城市开发基金组织.与一般的金融机构不同,地方城市开发基金组织兼有经济审查和工程监控职能可以积聚大量金融、会计人员以及工程专家,与其财政投融资机构的性质相适应的.

通过以上三种方式形成总体政府主导,分层(企业或项目层)市场运作的财政投融资格局.

(4)组建投融资管理战略联盟.强化与银行及银监会战略同盟的联系,加强与国家政策性银行的业务合作,建立政、银联手监管机制,定期或不定期地组织召开政府、银行和银监局三方联席会,加强沟通和信息共享,提高监管能力和办事效率.

4.进行科技创新,建立政府债务风险预警机制

加强政府债务管理,建立风险模型比较财政投融资政策的效果和风险,进行投资乘数分析,寻找财政投融资和国民收入增长的平衡点,帮助政府决策,强化风险意识,严格控制债务规模,防止债务风险.

根据凯恩斯理论,投资刺激需求的增长,投资完成后又增加能供给,所以投资是经济增长的动力,对经济影响具有乘数作用.投资乘数是指增加一单位投资,所导致的国民收入增长的倍数.检测设Y等于GNP,C为消费额,I为投资额,G为财政支出额,X为净出口额则Y等于C+I+G+X,当I过大时,政府为偿还利息财政支出会降低、消费下降,则Y必然下降.,其中K即为投资乘数.

为此,应充分利用现代信息技术,建立投融资统一管理、信息监控平台系统,进行项目备案,让投融资的各方信息汇总进入监控平台,做到权利关系明了,项目进展明了,融资债权关系清晰,资金的“借、用、还和审”透明.所有环节经审批备案入网、数据交换以后,才可以进行下一步,既可以提高信息透明度和共享度,提高审批速度,又可以加强监督,便于审计、统计,使上述的制度创新和管理创新又可以依托的平台,落到实处得到执行.综上,投融资是一项非常复杂的工作,必须根据社会经济环境和项目实际情况灵活运用,进行合理的组合配置,这一切需要政府构造更加完善的投融资监管体系,健全管理制度,规范政府投融资行为,创新监管体系,强化风险管理和绩效评估,才能既通过投融资促进经济发展,又做到风险可管可控.