本站原创【摘 要 】从2003年起,物业税开始模拟空转,在长达7年的时间里始终难以“空转实”.自2011年沪渝进行房产税试点改革以来, 试点扩围也一直是“只闻雷声,不见雨点”.为了实质性地推进房产税改革,就需要找出制约改革的瓶颈所在.本文通过梳理沪渝两地试点工作存在的问题,分析我国开征房产税的现实困境,着重论述房地产税费清理、土地出让金以及房地产价值评估问题,为房产税今后在全国范围内推广实施提供一定的参考和借鉴.
【关 键 词 】房产税改革,税制设计,现实困境
自2011年1月28日起,沪渝两地开始对个人所有的非营利性房产开征房产税,这拉开了酝酿已久的房产税改革的序幕.此后,有关方面表示房产税扩围是大势所趋.然而要想顺利扩围,则需对当前的一些障碍进行条分缕析,以便找出应对之策.
一、沪渝房产税试点方案评析
（一）试点方案的整体介绍.在征收方案上,两地具有较大的相似性.首先,综观沪、渝两地试点的税制设计,总体上较温和,两地的税率都不高,并且免税标准的设定也较为宽松,征收对象的范围相对有限.其次,在税款征收上,以增量房为主,特别是独栋别墅,对存量房暂不征收房产税.同时两地都执行了差别税率,主要控制高价住房比例和抑制高价住房的购写行为.最后,在税款的使用上,房产税作为地方税,其收入主要用于保障性住房和公共租赁房的建设与提供,这对调控房地产市场,引导房地产市场健康有序发展起到积极的推动作用.
（二）税制设计存在的问题.虽然个人房产税试点的展开对楼市“降温”有一定的积极意义,但其作用有限,因为不论是在财政收入的提高,住房的降低还是收入分配的调节方面都未有较大的改善.笔者认为试点成效的局限性与试点税制设计的缺陷密切相关.
1.税基较窄.针对目前两地的实施情况来看,面向的主要是高档别墅和新购二套房等增量房,对存量房“网开一面”.以上海试点为例,采取不追溯以往的政策,也就是说只对政策划定的时间节点之后购写房产的行为征税,个人之前无论拥有多少房产也无需纳税,这显然有失税收的公平原则.房产税作为财产税,应该是对社会财富存量的课税,从而实现社会财富的二次分配,存量不征的房产税无法增加市场房产总量,反而成为对新进入市场者的惩罚.另一方面也造成了房产税的税源贫乏,使之无法负担起筹集地方财政收入的重任.
2.税率偏低.上海方案规定暂定税率为0.6%,交易低于本市上年度新建商品住房平均售价2倍的,税率暂减0.4%,结合细则的计税依据按应税住房市场交易的70%计算缴纳,上海的房产税实际税率为交易的0. 28%-42%.重庆用差别税率,最低一档为0. 5%,最高一档1. 2%.其征收的前提是“房价达到平均的4倍以上”,以重庆目前的房价均价为7000元左右计算,征收起点为35000元,1.2%的税率对于这些高档住房的业主来说也只不过是隔靴搔痒,房产税的调控作用难以发挥.同时,国际房产税的平均税率为1%,沪渝试点税率的设定与此存在一定差距.
3.免税面积较大.上海市对本地居民家庭购置的第二套及以上住房纳入了应征范围,但是首先按照人均60平米扣除之后,再对超面积的部分征税,一个三口之家的免征面积为180平米,基本征不到税.
4.计税依据不科学.由于缺乏房地产评估系统的支出,两地的房产税计税依据都采用交易而不是评估,尤其是重庆对存量独栋别墅按照多年前的交易计算征收,与市场严重背离.激励了部分有支付能力和购写需求的潜在纳税人尽快购置房产,这不仅出现在沪、渝两地,也对其他城市居民的心理预期造成影响,,这显然违背了引导理性的住房消费的政策目标.
二、推进房产税改革面临的现实困境
（一）土地财政制约改革进程的推进.目前,土地财政收入主要为租、税、费三部分.总体来看,在地方政府土地财政收入规模中,土地非税收入（主要是土地出让收入）占土地财政收入总规模的比重不断上升,逐渐成为地方财政收入的主体,其从2000年的37.51%上升至2011年的66.13%.土地财政目前发挥的作用和角色难以替代,使得地方政府“慎对”房产税.由于土地收入的资金规模巨大且完全由地方掌控,并且围绕土地建立起来的土地金融是现行“土地城市化”发展模式运行最关键的环节.在地方债务不断增加的背景下,土地收入成为地方还债的一个重要来源,在国内经济增长仍然较缓的背景下,部分地方政府依靠土地市场平衡财政收支的客观需求仍然较强.
其次,相比预算内的房产税收收入,地方政府更偏好“自由裁量”的预算外和制度外的费用收入.因为对此收入,地方政府边际留成接近100%,通常不需要上解下拨,成为其可灵活调动的资金.
（二）房地产行业税费冗杂阻碍调控效用的发挥.我国房地产行业税费繁多,存在着税费并行的局面.有些地方的房地产行业的费用种类可以高达100多种,有些甚至是属于乱收费现象,收费标准的制定具有随意性.这些税费种类繁杂,在实际运行中往往会出现以费代税、以税代费的混乱现象.此外房地产行业的税费涉及的环节比较多,一方面存在着房地产行业税费负担较重的情况,另一方面也存在着在某环节重复征税的情况.比如房地产在转让时既要缴纳营业税,还要针对房产的增值部分缴纳所得税、土地增值税等.
税费方面的混乱给自住房房产税的改革平添了阻力.如果不改变现状,自住房房产税的出台只会增加房地行业的税负,并且会加剧混乱的局面,进而自住房房产税的改革会遭到房地产行业相关人们的不满和反对,而阻碍房产税的立法进程.此外,房价可以看成建筑成本、土地出让金、房地产行业税费、开发商利润之和.房产税改革的初衷之一就是调控房地产市场,比如促使房价回到合理水平.如果房地产行业税费繁乱不规范的话,这些不合理的税费最终会体现在房价上.因此,很难通过单一的自住房房产税达到调控房价的目的.
（三）配套制度滞后延缓试点的推广.无籍房产和产权残缺房产的征管难题.由计划经济时期的公有制转向市场经济的过程中,城市不动产形成了多种产权并存的状态,比如具有完全产权的商品房、农村集体土地上建的小产权房（仅限集体内部转让）、政府向中低收入者出售的经济适用房等等.这些房产的产权状态不一致,完善这些产权问题需要较长的时间.不清晰的产权环境使得自住房房产税的改革缺乏法律基础,也给房产税的征管带来一定的困难. 房产评估机制不成熟.开征自住房房产税的前提之一就是能够定量评估房产的价值,然而目前我国的房产评估机制并不健全.影响房产价值的因素有很多,常见的有地段、购写年限、周围基础设施、预期等.此外还要考虑到不同城市的发展状况以及同一城市不同区域的发展状况.这些都是房产评估方面客观存在的难题.
房产信息系统建设不足.现有的房产信息系统存在着许多不足之处：第一,登记内容不能够满足自住房房产税改革的需求.房产的登记内容一般涉及业主名称、、、房屋的地点、面积,房屋交易历史、抵押状况等.虽然已经涵盖了许多方面,但房产的信息并未充分披露.第二,各地对于房屋的登记制度也不一致,缺乏统一的规范,这在某种程度上阻碍了自住房房产税长效机制的发挥.第三,我国的个人住房信息系统用属地管理原则,并且是以个人为单位的信息存储而非以家庭为单位的信息存储,即查询权属于地方政府,在房管局只能查到个人在当地的房产情况,不能查到权属人在异地的房产情况.因而也就存在着一个家庭以其各成员的名义在异地购得多处房产,即跨市购房的现象.
(四)财政透明度缺乏抑制民众接受度
政府征收房产税时的最大困难来自如何提高公众的税收遵从度,如何规避房产税引发税收革命的风险.从各国经验来看,规避房产税出现这种风险的唯一举措就是将该税打造为直接受益税,而打造成直接受益税就需要增加公众参与度,增强公众对政府的监督,保证了税前对房产价值的评估公平,税中公众的纳税公平,税后对税收的使用公平,这种财政机制是房产税成为直接受益税的政治保障.实现这种机制非常重要的一点就是提高政府财政的透明度.
然而,我国目前的财政透明度处于十分落后的阶段.根据国际货币基金组织IMF为发展中国家和转轨国家专门制定的财政透明度的要求来看,第一,我国在明确政府角色和责任方面并未严格按照预算法来界定政府的管理职能,第二,在公共信息的可获得性方面,政府财政报告的内容不够细化,第三,在公开预算的准备和执行方面,我国缺乏对财政风险的量化评估并且预算也未覆盖政府所有的一般政府活动.并且,在本次沪渝房产税试点的过程中,上海、重庆人民政府并未具体公开房产税专款专用的情况.财政透明度的不足使人们对房产税改革效果的评价处于信息不对称的地位.因而这也就导致了许多人偏向通过表象的房价来评价自住房房产税改革的效果,由于目前我国房价呈上涨态势,因此人们并不支持自住房房产税的推广.