国外环境税收制度的功能

摘 要 　开征环境税是运用市场经济手段解决环境问题的方式之一.发达国家在推行环境税制度方面已先行一步,积累了丰富的实践经验.开征环境税不仅能增加国家的财政收入,为环境保护提供资金支持,同时,还能发挥持续刺激功能,激励生产者以环保的方式开展生产并不断进行技术革新.与直接管制的手段相比较,环境税收制度还有见效快、费用低等优点.在我国推行环境税收制度的过程中,应解决好环境税与其他已开征税种、环境税与相关收费制度的协调问题,搭建好环境税收工作平台.

关 键 词 　环境税；刺激功能；国外税收制度

中图分类号　D93/97－229　文献标识码　A　文章编号　1006－5024(2009)05－0190－03

基金项目　江西省社会科学规划项目“中国环境税费制度法律问题研究”(批准号：08FX29)；江西增高校人文社会科学研究项目“中国绿色税制法律问题研究”(批准号：FX0919)

作者简介　付慧姝,南昌大学立法研究中心研究员,法学博士,研究方向为经济法；(江西南昌330047)

聂小焯,南昌市青云谱区地方税务局分局长,研究方向为税法.(江西南昌330001)

人类进入20世纪30年代,在全球范围内爆发了马斯河谷事件、多诺拉烟雾事件等严重的公害事件.这些事件的爆发引起了世界各国的普遍关注,人们开始意识到环境问题日益突出.在促进经济增长、实现工业化的同时,必须减轻环境污染,促进可持续发展,这已成为世界各国的共识.发达国家在环境保护方面先行一步,开始使用市场经济手段来保护环境.开征环境税就是其中一种典型的市场经济手段,在许多国家已被使用并取得了积极的效果.

所谓环境税,又称生态税、环境保护税,广义上是指对于投资于防止污染或环境保护的纳税人给予的税收减免,或对污染行业和污染物的使用所征收的税.狭义的环境税是指针对某种在使用或释放时会对环境造成特定负面影响的单位物质所征收的税.

一、国外推行环境税制度的实践

经济发达国家历来对环境问题十分重视,尤其是OECD成员国,早在20世纪70年代就开始构建环境税收制度.一直发展到今天,通过税收政策来实现保护环境目的的国家越来越多.如1972年英国率先开征了二氧化碳税,美国、德国、法国先后开征了硫税,德国还对矿物油料加征生态税.挪威开征了饮料容器税,法国、澳大利亚等国在轮胎的生产或销售环节征收旧轮胎税,意大利对生物降解能力小于60％的塑料袋征税.美国、德国、日本、荷兰等国还开征了噪声税.概括起来看,这些国家在推行环境税制度的实践中呈现出下列特点：

1、开征税种多,课征范围广.从理论上分析,环境税所包含的税种数量众多.鉴于环境系统的生态性和复杂性,为保护环境而开征的环境税不是一两个简单的独立税种,而是由多个税种所组成的一个税种的集合.狭义的环境税仅指排污税,即向排污的主体按排放污染物的种类、数量、浓度征收,如二氧化碳税、二氧化硫税、垃圾税等.而广义的环境税还应包括资源税和能源消费税.资源税对开采和利用自然资源的主体征收,包括矿产开采税、森林开采税以及水资源税等.能源消费税主要包括燃油税以及一些国家针对煤、电力产品征收的消费税.

从各国推行环境税收制度的实践来看,一些国家往往以资源税为主,同时开征多税种.如荷兰,同时开征的环境税税种有燃料税、噪声税、垃圾税、水污染税、土壤保护税、地下水税、超额粪便税、汽车特别税、石油产品税和消费税等.再比如挪威,其环境税税种包括二氧化碳税、二氧化硫税、润滑油税、能源税、汽油税、柴油税、机动车相关税、飞机升降噪声税等.

2、环境税在各国税收体系中的地位越来越重要.从环境税收入在各国总税收收入中所占的比例来看,2001年,荷兰所征收的环境税收入约占全年税收总收入的9％,在希腊,这个比例是13％左右,在韩国这个比例也超过了12％.2001年,OECD的20个成员国的环境税收收入占税收总收入的平均比例达到了约7％.而且这个比例还在逐年上升.这一现象反映出环境税收入在增加国家财政收入、促进环保事业方面确实起到了重要的作用.同时,也反映出各国对环境税这一税种的重视.可以预见,随着环境问题严峻性的不断凸显,这种重要作用和关注度必将进一步加强和提高.

3、注重在推行环境税收制度的同时坚持税收中性原则.税收中性原则是在自由市场经济条件下发展起来的税法的一项基本原则,它是指国家征税使社会所付出的代价应以征税数额为限,不要因此增加社会的额外负担,以免干扰和扭曲市场经济的有效运行.具体来看,它要求国家征税使社会所付出的代价以税款为限,尽可能不给纳税人或社会带来其他的额外损失或负担.同时,国家征税应避免对市场经济正常运行的干扰,不能影响市场对经济运行的自发引导作用,特别是不能使税收超越市场机制而成为资源配置的决定性因素.在推行环境税的过程中,税收中性原则要求以补偿或补贴等形式、或者以减少其他类型的税收的方式使纳税人获得与其所支付的环境税等值的款项.

在大多数国家,税负的水平已经相当高.在这种情况下,要开征任何一个新的税种都会遭遇到政治上和社会上的阻力.为了使环境税克服这些阻力,许多国家都在推行环境税的同时坚持税收中性原则.具体的做法有这样几种：一是将环境税税款直接返还给纳税人.例如,直接将税款退回给纳税人用于治理污染或鼓励其向环保领域投资；挪威将征收二氧化碳税收取的税款通过降低企业缴纳的社会保险税金额,资助企业进行污染治理或安装防治污染设施等方式返还给企业.二是减少其他税收.例如,降低所得税、资本税、消费税的税率等方式.1996年荷兰在推行能源税时,政府通过改革个人收入税,如降低针对第一收入等级的税率,提高免税额度,提高对老年人扣税的标准等方式,将税收收入返还给纳税的家庭.三是将环境税税款返还到其他相关领域.例如,将来源于垃圾税的税款返还到垃圾处理领域.

二、国外环境税收制度的功能分析

环境税收制度在西方国家实施后,在减少污染、保护环境、推动环保技术革新等方面已取得积极进展,显示出这项制度强大的生命力与活力.环境税收制度的功能概括起来,主要有以下几个方面：

1、环境税能增加国家的财政收入,该收入可用于改善环境.或者用于降低对劳动、资本和储蓄的征税.在环境政策中使用环境税的主要经济原因是把被称为“外部性”的污染费用和其他费用引入产品和怎么写作的中.这类污染费用是经济活动的副产品,并没有包括在生产者或消费者直接支付的中.例如,以煤为动力的发电厂所产生的污染导致了酸雨的产生,而酸雨并未给从发电厂获利的人和国家的土壤、植被造成直接的破坏.获利者所支付的成本中没有包括这些外部性费用.而环境税正试图将这些外部性费用引入中,即所谓的外部性的内部化.在推行环境税制度后,即使生产者和消费者不完全停止对环境可能造成负面影响的活动,那么他们也需要为这些活动缴纳额外的税款.这些税款形成国家的财政收入,可直接用于解决环境问题,或者用于补贴生产者或消费者作出对环境有利的行为.当然,在国家开支不变的情形下,这些收入也可能减少对劳动、资本和储蓄的征税.这说明环境税可把向“好的东西”(如劳工、资本)征税转变为向“坏的东西”(污染)征税.

2、环境税为消费者和生产者提供刺激,使他们改变行为方式,用生态化的方式使用资源和开展生产,进而促进创新.因为是决定经济行为的因素之一,因此,通过征收环境税会增加某些产品的,进而将对相关生产者和消费者的行为产生刺激.这种刺激作用主要表现在两个方面,一是直接刺激相关生产者和消费者由危害环境的行为转向对环境无危害或少危害的行为.例如,如果硫排放要征税,排放者就会受到一种刺激,通过使用其他替代材料或工艺以不排放、减少排放.与其他环境政策工具相比,税收的见效期间相当短,一般只需要2至4年.例如,瑞典在推行硫税的2年内,燃料中硫含量平均值下降幅度非常可观,达到了40％.丹麦在推行废物税后,6年内建筑废物的再利用率从12％急剧上升至82％,因为其所征收的废物税达到了处理废物费用的2倍.二是企业在追求利润最大化的驱动下,环境税的征收将刺激企业通过技术革新等手段改进生产技术,积极创新,提高资源的利用效率,减少污染排放,最终实现经济效益与环保效益的双赢,这就是所谓的革新刺激.

理想化的状态是通过征收环境税,刺激生产者和消费者改变行为模式,促使污染者不断寻求减少污染的方法和技术,达到鼓励创新和持续刺激的效果.但是,仅仅只是诸多影响经济行为的因素之一,所以,环境税制度的推行能否真正起到上述刺激作用,还要取决于其他一些相关因素.例如,如果缺乏可靠的可替代的公共交通或自行车这种交通工具,光依靠推行燃油税制度将无法减少汽车的生产和使用.因此,环境税制度的推行还需要有“一揽子政策”提供支持.例如,欧洲无铅汽油税的实施卓有成效,原因就是在推行无铅汽油与含铅汽油的差别税率的同时,还采取了许多措施让消费者意识到含铅汽油的严重危害性,例如,对孩子大脑发育的危害.

3、较之直接管制手段,环境税收具有更为有效的间接调控作用.从表面上看,直接管制手段可能是一种强有力的方法,但运用在处理环境问题上不是最妥当的.至少在现阶段,禁止企业排放污染物或是利用自然资源是不现实的.直接管制手段以法律的强制执行力为后盾,为各类企业制定强制性指标,无法充分考虑到各类企业的生产经营需要和行业特点等因素.这些指标对部分企业而言可能是适当的,但对其他企业而言可能是对其生产形成限制.从大的方面看,这可能将会影响到资源的有效配置.而环境税收制度在坚持减少污染、保护环境的宗旨的同时,能够提供给企业一定的自由空间,使其在环境税收刺激作用与追求利润最大化的双重驱动下,去寻求经济利益与环境利益的双赢,最终实现环境税的有效的间接调控作用.

同时,用规章制度来治理污染,约束排污行为,由于管理费用和信息成本太高,效率相对较低.而环境税收对于环境保护而言,是一种经济手段,除了固有的刺激作用外,还具有相当地灵活性,每个污染者能根据成本――效益分析,自行决定是纳税、降低产量、加装污染消减设备、革新技术工艺还是削减污染.运用环境税收这一经济手段,将有效降低污染控制费用,提高效率.

三、可供我国借鉴的经验

随着经济和社会的发展,我国面临的环境问题相当突出,主要表现为环境污染严重和资源耗竭两个方面.为了缓解环境危机,应对日益严峻的环境问题,我国政府采取了多方面的措施,在适当时机开征环境税也是措施之一.从我国现有的与环境有关的税费制度现状来看,存在着“费主税辅”的状况,即针对环境的相关收费门类多,数量大,在相当程度上挤占了环境税的税基.而与环境保护有关的税种少,不能适应我国环境与资源保护的新形势.2007年6月,国家发改委会同有关部门制定的《节能减排综合性工作方案》中,明确提出我国拟开征环境税,由此确立了通过税收手段加强环境治理的政策思路.要构建起我国的环境税收制度,参考、借鉴西方已有的理论和实践经验是非常重要的.通过上文对西方环境税收制度发展特点和功能的分析,可总结出以下几方面的启示：

1、现阶段我国推行环境税收制度是必要的.我国长期倚重直接管理手段来解决环境问题,主要运用命令控制、管制型手段(行政手段和法律手段),强制企业执行环境标准,控制污染,对违反者实施行政处罚收费.这些手段对缓解环境压力、保护自然资源确实发挥了一定的作用.但随着我国向市场经济的转变和环境问题的日益凸显,单纯依靠法律和行政管理手段已不能解决防治环境污染问题,而需要更多利用基于市场机制的经济调节手段.西方国家从20世纪70年始推行环境税收制度到今天,其环境税制度也经历了一个从分散的环境税种到逐步形成环境税收体系的过程.在这个过程中,环境税收制度作为倚重经济调节手段,在有效保护环境、减少污染、促进经济的可持续发展等方面都发挥了重要的作用.因此,在我国推行环境税收制度是十分必要的.

2、推行环境税收制度要充分考虑与已开征相关税种的衔接问题.严格地说,我国目前尚未开征独立的环境税税种.但现行征收的一些税费项目具有一定的环保作用,如资源税、城市维护建设税、耕地占用税、土地使用税、车辆购置税、车船使用税等.在推行环境税收制度的同时,必须注意环境税与其他税种的配合和协调问题,以避免相互重复、抵触或背离,从而加重纳税人的负担,影响环境税的有效性.同时,开征独立的环境税应与现有其他税种的“绿化”相互呼应、协调,即其他税种(如消费税、资源税、企业所得税等)向有利于环保方面的改进.

3、从实际出发.建立独立的环境税税种,税费并存.虽然建立全新的环境税税种是我国环境税制度构建的终极目标,但是从我国现阶段的实际情况出发,一步到位地实现费改税是不可行的.以排污费为例,排污费的征收技术性非常强,需要大量的专业技术人员亲临现场以完成对企业排污的定量和定性分析,这是计征收费的基础.从我国现行的税收征管模式看,要税务机关在征税前完成这种分析,需要大量的稽征成本,事后稽查又难以取得可靠的证据,从而形成大量的税收漏洞.另外.从国际上看,税费并存的现象也屡见不鲜.因此,从目前的情况看,税费并存恐怕是中国环境税收制度必须要面对的现实,如何处理好税与费的关系,将是理论界与实务界要面对的共同课题.

4、我国在推行环境税收制度时要注重其刺激功能的发挥.在我国推行环境税收制度,要特别强调环境税的刺激功能.为了满足社会和公众对环境质量要求的不断提高,税务部门必须适时对环境税标准作出动态调整,以保证环境税制度发挥持续刺激的功能.在实行一般的污染排放控制管理时,排污者将竭力降低污染排放,以达到排污标准.而在推行环境税制度后,排污者即使已将排污量削减到了标准之下,只要技术条件和经济条件允许,其必定会继续削减,直至其排污边际削减费用等于环境税税基为止.因此,税务部门一定要注重充分发挥环境税的持续刺激功能,对环境税标准进行及时的调整.

5、搭建环境税收工作平台,提高税务人员专业素养,加强税收征管监督.实际上环境税收制度的功能发挥在很大程度上取决于税收征管工作的有效性.在我国推行环境税收制度的过程中,首先要搭建起环境税收工作平台.这个工作平台应由国家税务总局和国家环保总局共同组成,其中国家税务总局是核心,国家环保总局提供技术支持.在国家税务总局内部可以设立专门的环境税收司,专门负责全国环境税收的政策制定、税款征收和监管工作.在地方一级,可以在各级税务机关中设立相应的环境税收部门,负责地方环境税收的政策制定、税款征收和监管工作.

同时,由于环境税收制度的建立是一项涉及多个部门、多个学科的系统工程,需要有具备会计、税务和环境方面知识的复合型人才来实施环境税收管理工作.因此,在构建我国环境税收制度的过程中,加强对环境税收人员的专业培训、打造一支稳定的环境税收队伍是当务之急.