本站原创上世纪90年代启动预算管理改革之后,预算话题的关注度从来没有达到过今天的高度.
2009年初,在财政部的全国公开会议上,财政部部长谢旭人提出将社保基金纳入预算,年中,广州财政局将114个市级部门预算予以公开,引发热议,年末,国务院向全国人大常委会所作报告提出,所有部门预算两三年内都向社会公开.
在经过一些国库集中支付等技术性改革之后,随着公众知情权意识和纳税人意识的觉醒,预算公开和透明逐渐成为预算改革的焦点所在.
自下而上的改革
从1999年开始,中国开始了真正意义上的预算管理改革.从1999年到2009年的10年间,财政有关部门推动并完成了部门预算改革、国库集中支付制度改革、政府采购制度、收支两条线和政府收支分类改革.
在天津财经大学首席教授李炜光看来,从预算管理改革10年进程,中国的预算管理改革推进艰难,进展较慢.原因之一在于改革策略的选择,另外也在于预算改革事关政治体制改革的核心.“约束住了政府的预算,就约束住了政府的权力”,这句话深刻地体现了预算公共化改革的实质.
在南开大学经济学院博士马蔡琛看来,公共财政体制的公共性不仅体现在支出的公共化上,而且要在于管理和程序的公共化,即不能仅仅“以众人之财办众人之事,众人之事当众人知晓和众人参与”.
纵观2009年全年预算公开的推进路径,呈现在世人面前的是一幅从民间到政府、从地方政府到政府的自下而上的改革路径.
民间NGO组织公共预算观察志愿者成员从2006年起,先后向十几个部委和十几个地方政府提出查看预算草案或者公开部门预算的申请.
他们不懈的努力在2008年初步得到了回应,这一年5月27日他们看到深圳市政府当年的部门预算草案,10月27日,卫生部向他们公布了一份接近完备的本级部门预算.
最大的意外来自于2009年广州市财政局的反馈.广州市财政局在其网站上公布了广州114个市级部门预算.
除此之外,在政府层面,基层政府也主动迈出了预算公开的步伐.上海市闵行区从2008年开始面向公众就财政预算项目举行公开听证,2009年年末,闵行区再次举行公开听证并扩大公开听证的财政预算项目和范围.
此外,浙江温岭、重庆江北区等地都出现了邀请人大代表和公众参与财政预算提前听证的案例.
而在监督法、预算法以及许多地方的预算监督审查条例运行至今,在地方人大出现过若干人大否决同级政府预算草案报告、要求重编再审、再通过的经典案例(如河北省饶阳县、湖南省沅陵县、新疆维吾尔自治区昌吉市).
地方主动推进预算改革公开的进程有其内在逻辑.马蔡琛表示,一方面, 随着财政分权改革的推进, 地方政府的利益主体意识逐渐复苏, 以行政力量为主推进改革的实施效果逐步下降.
政民互动
但是这种来自公民自身和地方基层政府自下而上的推动力量,其持续性和成果能否制度化仍然需要打上一个问号.
李炜光认为,当前的民间探索和推动主要是由少数公民和基层官员所推动,仍然缺少法律和制度的保证.
马蔡琛也表示,实际上很多地方的预算公共化改革和当前的财政体制并不完全合拍,甚至和法律的规定也不一致.
《政府信息公开条例》中关于预算、决算重点公开的规定是目前最明确的法律要求.但《财政部政务公开规定》第6条中给公开的预算加了一个定语“人民代表大会已经审议过的预算、决算信息”.
李炜光认为,只有公民的利益与预算改革挂钩之后,才能激发民众的参与热情和积极性.
2009年6月,审计署署长刘家义向全国人大常委会第九次会议作《关于2008年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时,提出加强财政管理的几条意见, 其中第一条就是“尽快修订预算法,推进财政管理的统一完整和公开透明”.(熊剑锋)
(2009年12月31日《第一财经日报》,作者为该报记者.标题有改动)