本站原创内容摘 要 地方利益冲突作为区域经济圈内的普遍现象,其内容极为复杂.地方利益具有一致性和差异性的二重属性,是理性与非理性的矛盾统一体.片面地、非理性地利益追求极大损害了区域和谐发展,因此协调地方利益冲突对推进区域一体化具有重要意义.
关 键 词 地方利益 区域一体化 区域治理
作者汪伟全,华东政法大学政治学与公共管理学院博士、华东政法大学政治学研究院博士后.(上海:200333)
当前,区域化已成为中国经济发展的一个显著特征.然而,区域经济圈内仍不乏以行政区划为界的各自为政、相互封锁、单体发展之现象.特别是各地片面追求利益最大化,导致地方利益冲突日益激烈,严重阻碍了区域经济协调发展.因此,必须厘清区域经济圈内的地方利益冲突,寻求构筑合作共赢的区域治理机制.
地方利益冲突是区域经济圈内的普遍现象
所谓地方利益,是指地方政府及其官员利益、本地企业利益和本地居民利益之综合表现,涉及到社会、政治、经济和文化等多方面的内容,但经济利益是地方利益的基础.地方利益冲突,在区域经济圈内普遍存在.其内容极为复杂,其形式也多样化.
地方官员的晋升竞赛.由于公共职位的稀缺,上级政府通常考虑将有限的公共职位给予那些政绩突出者,藉此最大化满足社会需求.以最大化的政绩为考核指标,对地方官员的行为产生了深刻影响:一方面,在成本允许的情况下,政府官员不仅有动力做有利于本地区经济发展的事情,而且同样有动力去做不利于其竞争对手所在地区的事情,对一切有助于自己晋升、位次提升的事情都保持积极的态度,尤其是对于那些利己损人或利己不利人的事情最积极,而对那些既利己又利人的“双赢”合作则动力不足,另一方面,每个官员都将自己行为的“溢出效应”内在化,把对竞争对手的“溢出效应”当作对自己不利的事情,即使面临合作双方都可以获得经济收益的情况下,地方政府官员也不愿意坐下来合作.
产业结构的淘汰与升级.经济利益是地方利益的基础,而产业结构又是经济利益的集中表现.地方政府通过产业规划、财政支持等发展相关产业,而这些产业不仅能提供相关工业产品和居民消费品,而且解决了该地区的劳动力就业问题,为地方政府上缴财政税收.因此,地方利益与产业发展息息相关,地方间围绕着产业结构淘汰与升级的矛盾冲突也日趋激烈.其原因有三:一是不同产业的投资回报率各不一样.为了追求较高的经济效益,地方政府往往偏好发展高投资回报率的产业,二是由于同属于一个区域经济圈,地理位置的临近使地形地貌、气候条件等自然要素禀赋相似,这就决定了其必然具有相似的农业与工业生产结构,三是同属于一个区域经济圈,各地区的经济水平接近,使得市场上供需力量对比相似.
技术创新的溢出效应.技术外溢是产业集群的重要特征.技术创新需要大量的投入,但技术创新一旦成功却极易溢出而使旁观者受益.区域经济圈内由于企业扎堆,某企业的技术创新所获得的技术知识信息,包括管理方式、新技术、新工艺等,有很大一部分会外溢出去而成为集群内企业的公共知识、技术.因此,比邻的地区可以获得不少知识与技术.在推动区域经济发展的过程中,技术创新的外部性既有正外部性,也有负外部性.技术创新的正外部性,表现为通过跨越区域的知识扩散和技术溢出,促进特定区域的产业技术进步,刺激产业技术创新,提高资源利用效率和促进经济繁荣等正外部性,与此相对应,技术创新的负外部性则表现为消极作用.
人力资本的流失与获取.关于人力资本的外部性,舒尔茨认为,人力资本的收益者是一个扩散的序列,这个受益者序列除了投资者本人外,“作为邻居和纳税人的其他家庭都将得到某些收益”,“还有一些与雇佣相联系的收益,它们归属于在一起工作的工人和雇主”.[1 ]基于区域经济研究的人力资本的外部性,是指一个地区的人力资本整体状况对其他地区的经济发展之影响.显然,这是从宏观视角展开的而非微观意义.人力资源有正外部性和负外部性之分.人力资本负外部性,集中体现为人才流失,即人才不是在花费成本培养他的辖区工作而是被吸引到了别的辖区.人力资本负外部性可能对人力资本所有者造成损害,并导致人力资本使用效率低下和人力资本投资不足.
生态跨界污染.环境作为共有资源,存在着“公地悲剧”的现象.由一个地区生产和生活所产生的跨界污染对其他地区居民或生产者所造成的损害,往往是基于他们追求利润最大化的结果,这种损害本质上并不是源于有意识的行为,而是源于生产和生活中排放的无意识的污染残余物.然而,由于这种跨界污染转移可以转移环境风险,一旦某个地区有意识地以牺牲其他地区的利益为代价来改善自己的环境时,这种跨界污染转移行为就不可避免地会引发地区间的矛盾冲突.
地区发展不均衡.地区发展不均衡往往是基于宏观区域经济层面上的考察,而区域经济圈内部的发展不均衡却常被忽视.事实上,区域经济内部的不均衡发展现象也非常普遍.例如,广东省GDP总量已经连续数年位居全国第一.然而在珠三角地区,仍然有经济欠发达的东西两翼地区,以及经济较为落后的北部山区.王小鲁和樊纲认为,地区间的资本和劳动力流动、人力资本在各地区分布的差异、各地区的城市化程度、农村工业化程度,以及制度和政策因素的差别等,都可能成为影响地区发展不均衡的因素.[2 ]
区域经济圈内地方利益冲突的特征
特征之一,地方利益具有一致性和差异性的二重属性,它既是导致冲突的重要缘由,又为协调冲突提供了前提基础.所谓一致性,是指区域经济利益是地方利益的综合体现,各地方利益在区域经济利益中均可寻求到共同利益.只有充分肯定各区域经济利益的存在,才能使人们感受到区域经济整体利益落实到了实处,通过区域经济利益的维护来保证地方利益的实现.所谓差异性,是指区域经济圈内的各地方受不同地理位置、经济发展水平、人力资本状况等影响而表现出利益差异.因此,区域经济圈内的利益是一致性和差异性的矛盾统一体.
特征之二,就是地方利益的冲突、维护及实现程度,既受制度环境的制约,又对其具有反作用.不同国家结构下的地方政府拥有不同的权力与利益.在单一制国家结构的背景下,政府的偏好成为地方利益实现与否的关键性因素.地方政府为了获得政府的政策支持和项目倾斜,往往会倾注巨大精力去营造良好的地方与政府关系.在区域经济圈内,地方利益冲突也是彼此合作与竞争关系之反映.各地方为了推动本地区经济快速发展,一方面积极与其他地方开展经济合作关系,另一方面又在扩大本地区产品市场规模、提高本地区产业专业化与集中度、争取更大公共项目投资等方面展开积极竞争.在政府自身建设上,冲突与竞争刺激了政府改革意识,促使各地政府积极营造发展平台,努力改善基础设施等硬环境和怎么写作质量等软环境,诱发了各项管理和怎么写作创新.
特征之三,地方利益是理性与非理性的矛盾统一体,非理性利益追求对区域经济一体化造成极大损害.地方政府的利益主要来自于政治晋升机会,而地方官员的政治晋升机会取决于企业和本地居民的政治支持及向政府显示政绩.地方政府官员为获得企业与本地居民的政治支持,致力于追求企业利润最大化与本地居民社会福利最大化,而地区国内生产总值和税收增长速度越快,地方政府官员向上级显示的政绩也越充分,获得的政治晋升机会也越多.为此,企业发展→居民福利最大→官员政绩→政治晋升,它们之间构成了特定的利益逻辑关系.但是,地方利益若脱离了制度约束,其利益追求就演变成狂热的非理性状态:地方官员对权力、地位、金钱的盲目崇拜,片面追求GDP而忽视可持续发展,把负外部性转移给相关者,转嫁成本而使收益最大化,地方保护盛行,地方利益凌驾于全局利益之上,甚至不惜损害国家整体利益,企业为了获得垄断利益,向政府部门寻租.显然,这种非理性利益追求严重侵害了公平竞争原则,违背了市场法治秩序,对区域经济一体化造成极大伤害.
协调地方利益冲突的对策
第一,完善利益的形成机制.地方利益主要体现在财政收入上,而财政收入又主要取决于税收和产业发展这两个方面.因此,要协调地方经济利益,就要先改革地方税收,并进一步整合地方产业结构.具体而言,在地方税收方面,必须优化和完善地方税收体系,避免恶性税收竞争.这就需要:建立稳固的税收立法分权制度,规范与地方的税收分权关系,在统一地方财权和事权、规范地方收入行为的前提下,赋予地方适当的税收立法权,发挥地方有效配置财政资源的作用,细化和完善税收征管制度,合理开发税源,促进增值税稳定发展,推进税收司法制度创新,加强税收竞争的外部约束与协调.
在产业结构方面,必须合理布局区域经济圈内的产业结构.在市场条件下,产业分工的组织形式是市场选择、比较和竞争的结果,而不是政府主观设计的产物.因而,对于区域经济圈内产业资源整合来说,任何一种基于产业分工的具体的组织形式设计都可能是多余的,政府只能对产业组织形式的构建提出方向与原则,而不是去设计一种缺乏市场选择、缺乏利益博弈的产业组织形式.因此,区域经济圈内产业整合问题的研究重点应放在制度环境构建上,包括:正确发挥区域性产业结构布局政策的导向作用,积极培育区域产业结构布局中的自组织机制,建立市场经济条件下的区域产业体制制度环境.
第二,创新利益分享和补偿机制.实现利益分享的基本途径,主要是区域产业分工、区域贸易和“第三方调节”.区域产业分工是在充分利用地区优势的基础上实行专业化生产,通过提升产业竞争优势来获得区域整体利益.产业分工的目的就是要逐渐形成有区域优势的产业结构,从而分享这种合理产业结构带来的利益.区域经济圈内的区际贸易是实现其产品价值的有效途径,通过区际交换满足自身对本辖区不能生产或生产不利的产品的需求,区际贸易是区际合作收益分配的基本形式.“第三方调节”是区际合作收益分配的补充形式.“第三方调节”,主要是通过政府(上级政府)的财政补贴、转移支付等方式予以实现.利益补偿机制通过政府的宏观调控作用来实现,其主要手段有政府的财政补贴和税收返还等,也就是财政转移支付制度.如果说利益分享机制强调的是效率,鼓励地方政府应该获得自己应得的那份利益,那么利益补偿机制强调的则是公平,对地方利益进行再分配,从而使地方利益分配达到一种比较公平的状态.在这个再分配的过程中,政府处于核心地位,即政府通过规范的利益转移来实现地方政府的利益补偿.
第三,完善利益协调的约束机制.没有约束机制的协调只能成为空话,约束机制是地方利益协调的坚实保障.约束机制的重要功能就是使复杂的利益协调行为变得易理解和更可预见.完善约束机制的基本要求就是要具有可操作性,为此必须在形式上和内容上进一步完善.具体而言,在形式上,主要是跨区域机构的完善,特别是其功能定位对协调成效的影响至关重要:其一,协调功能.在基础设施建设、交通网络规划、物流运输、产业规划等方面,综合考虑整体区域资源、区位优势、经济状况,在提升区域竞争力等方面发挥协调作用,执行经立法程序通过的政策、规划与其他规划,协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为.其二,怎么写作功能.一是怎么写作区域市场一体化,减少统一市场的制度壁垒.二是怎么写作区域经济均衡发展,通过跨区域协调机构的相关机制与作用,促进区域内欠发达地区的发展,实现共同繁荣,组织实施跨区域重大项目,组织研究重大区域问题.其三,监督功能.审查和监督区域经济圈内政府间自主达成的区域合作规则的执行情况.在内容上,主要是完善区域法律制度.可以从两个方面予以完善其约束机制:一是硬约束.当利益主体拒不履行协调意见,或者履行义务时违反协议规定的,必须承担违约责任.事先应规定相关处罚措施,并强制执行其处罚和制裁,包括承担相应的政治责任、经济责任或法律责任.二是软约束.基于共同体的责任和有诺必践原则所产生的自我约束力,以及害怕被群体孤立的压力,区域各利益主体被迫履行协议.当一方违约时,其处罚可能不是严格意义上的制裁,却是某种合作的停止、某种优惠的取消.换言之,违约方因为不履行义务而不能享受其权利,或者因为不履行义务而被其他地方政府所孤立.
第四,实行多中心、网络化的新型区域公共事务治理模式.为什么区域经济圈内的地方冲突一直难以解决,区域经济一体化进展缓慢呢其根源在于现有区域管理模式具有极大弊端:强调政府是管理区域公共事务的唯一主体,即无所不能的“全能政府”模式,政府过于干预市场经济的运行,将区域经济人为分割成若干“行政区经济”,并由不同的地方政府负责,导致地方经济产业结构雷同,经济一体化受阻,基于自发或上级要求的区域组织安排,缺乏组织运行的规章制度与其他约束机制,区域行政以科层制为基本架构,强调公共权力的层级分设和层级节制,以公共权力运行的单向性和闭合性为其基本特征.显然,面对日益外溢化的区域公共问题,现有区域管理模式必然力不从心.因此,唯有区域管理体制创新,才能有效解决上述问题.采用多中心、网络化的区域治理模式,将有利于克服现有区域公共事务管理的困境.根据文森特奥斯特里姆的观点,多中心治理结构意味着在地方的社会生活中,存在着民间的和公民的自治、自主管理的秩序与力量,这些力量分别作为独立的决策主体围绕着特定的公共问题,按照一定的规则,采取弹性的、灵活的、多样性的集体行动组合,寻求高绩效的公共问题解决途径.[3 ]具体而言,多中心、网络化的区域治理模式有下列特点:在区域治理理念上,树立区域整体观念,而非以行政区划的切割为出发点,在区域治理中,政府、地方政府、区域协调机构、企业、居民等,都是区域公共事务的参与者、管理者和怎么写作者,以任务为导向,以问题解决为准则,高效便捷是区域公共治理追求的重要目标,而切实解决跨辖区的公共问题也是衡量区域治理的准则,在利益协调方面,完善区域内主体间网络互动的制度安排,包括建立区域内地方政府高层官员定期会晤和联席会议制度、建立跨行政区的规划和管理机构、健全区域中非形式存在的相似度检测怎么写作体系.
[本文系教育部人文社科2008年度一般项目《区域经济圈内地方利益冲突与协调机制研究:以长三角为例》(08JC630026)的阶段性成果.]