本站原创2013年11月9日,中国第十八届委员会第三次全体会议（下称十八届三中全会）即将拉开帷幕.当前,我国经济社会发展进入新阶段,改革开放进入攻坚期和深水区.此次召开的十八届三中全会,是一次顶层设计、系统谋划、深化改革的历史性会议,社会各界充满期待,寄予厚望.
十八届三中全会召开前夕,国务院发展研究中心对外公开的全面改革方案（下称“383“改革方案）中,财税体制被列为重点改革领域之一.完善预算管理体制、建立政府财务报告制度、提高财政支出效率、全面推进的税制改革等财税体制改革作为经济体制顶层设计的重要内容,将担当起深化改革的尖兵重任.会计工作是经济和财政工作的基础,以上社会经济发展中的难点重点,均与会计改革与发展有着紧密的联系.
推进预算管理改革 政府会计体系配套跟进
预算体制是财税体制的基础,关系到我国超过十万亿元规模的公共财政资金的使用是否有效、透明.近年来,公开“三公”经费（政府部门人员因公出国出境、公车购置运行、公务招待产生的消费）,所有政府收支纳入预决算范畴,政府预算报告的细化程度和关注度逐年提升,部分地方先行先试公开财政预决算和政府开支,这些为我国财政决策化、透明化、制度化建设拉开了帷幕,也反映了国家预算体制乃至财政体制改革的必要性和紧迫性.
中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华指出,当前预算管理领域的主要问题在于完整性、透明度与社会期望差距较大,预算立法、执法严肃性不足.这一方面导致人大和社会各界无法有效发挥全面监督功能,另一方面也降低了政府公信.他表示,预算管理改革的方向是以“法治”为导向,建立“科学规范、完整透明”的预算管理体制,即预算权力的配置、制度设计应科学,预算的编制与执行过程应依法规范；预算报告应包含所有的政府收支信息,并按照便于分析、审批的要求编制好,完整、透明地展示政府的财务信息.他认为,实施改革的过程中,首先应从“广度”和“深度”两方面加强完整性,在现有公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算的基础上编制综合预算；应允许地方政府自行发债,同时独立编制资本与债务预算,强化对政府投资行为的管理；探索建立中期预算框架,编制政府资产负债表,从存量上全面深入地反映政府的财务状况.其次,采取限定范围、抓住热点、分块推进的方式,大幅增强预算的公开透明.第三,应加强人大常委会等部门的预算管理能力,加强审计部门对财政支出的事后监管,尤其应大力增强审计部门的能力建设,充分发挥其对于财政资金的合规性、使用绩效的事后审计功能,以此为基础可弱化对财政资金的事前审批,提高效率并减少腐败.
而以“法治”为导向的预算管理改革,在现有的法律框架下,则有待于我国《预算法》的修改以及预决算制度的健全.与公众生活及民众权利直接相关的《预算法》是财政法律法规体系中的基本法,被称为“经济宪法”.我国现行《预算法》于1995年施行,提出修订最早可以追溯到2003年的十六届三中全会.2012年7月6日,《预算法修正案（草案）》二次审议稿向社会公开征求意见,一个月内就收到33万条意见建议,参与人数高达19万人,而十二届全国人大常委会四次会议,原定三审的预算法修正案草案并未出现在会议议程中.北京大学法学院教授刘剑文说,按照现行的《预算法》,人民代表大会及其常设机构不能直接修改政府的预算案只能建议,且承认了预算收入还有制度性收入和制度外收入,而严格来说,政府所有收入都应该列入预算.他认为,在当前我国财税体制改革的关键阶段,在政府收支逐渐走向阳光、透明、公开的进程中,《预算法》的修改亟须加速推进.
从专业技术层面看,与预算管理改革配套的还需要推进政府会计制度改革.“预算编制和管理需要一个标准的政府会计设计与其对应.”天津财经大学财政系教授李玮光说.
新中国建立之初,我国政府会计规范体系确立了总预算会计与单位预算会计分立设置的制度模式框架,发展至今,形成了现在的相对独立的三个制度分支：财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计制度.厦门大学副校长、中国会计学会政府及非营利组织专业委员会主任委员李建发分析表示,三个制度采用不同的会计科目核算各自不同组织类别的交易,按照不同的财务报告体系进行报告,从而使得整个政府会计无力提供支出周期各阶段的完整信息,在客观上造成了政府财务信息的分裂肢解,漏掉了大量有关政府整体的重要财务信息,致使财政资金一旦通过拨款进入行政事业单位后,财政部门难以对财政资金使用情况进行有效的监控,其结果必然影响预算管理的效果.东北财经大学会计学院副教授常丽则认为,我国现行政府会计制度下形成的政府会计报表系统以反映预算执行情况为主要目标,以财政部门等内部使用者为怎么写作对象.而在社会主义市场经济环境下,社会公众对政府公共怎么写作数量和质量提出了更高的要求,政府要对公共财政资源的配置和使用依法向社会公众承担明确的、可衡量的公共受托责任.从会计专业的角度而言,即政府负有财务受托责任的各项业务应全部纳入会计核算范围,公共部门的财务会计信息还要面向公众接受监督.由此,推进预算管理体制改革,形成、公开、透明的公共财政体制,需要建立含有市场竞争机制、预算控制、信息披露等理念的政府会计体系与之配套跟进.
有政府会计研究学者的设想则更为超前,未来对于政府,需要预算管理、资产管理、财务管理三个方面相结合,才是彻底到位的预算管理体制改革.例如购置公务车,首先要建立国有资产配置计划,这属于资产管理方面；资产管理配置计划获得批准后,要纳入预算管理体系,限定支出如何使用；下一步骤为有效率地使用国有资产,属于财务管理范畴.约束资金的预算管理,资产使用及其考核的资产管理,保证使用效率的财务管理是组成政府会计体系的三大块,而我国现有会计体系中强调最多的仅为预算管理,且还不完整,其他两方面则更为薄弱,没有成本信息,对于长期资产的使用效率没有在会计系统中进行衡量.而今,我国循序渐进展开的政府会计改革进程中,事业单位会计制度已进行重大制度调整.李建发认为,这是政府会计改革的切入点,其成功经验未来有望为政府部门会计制度的变革所借鉴,整合条块分割的政府会计制度体系,提供关于政府整体预算执行的会计报表,使会计信息使用者获得完整的政府资产、负债、绩效以及成本等方面的信息,从而推动预算管理改革. 防范地方债务风险 建立政府财务报告制度
近年来,我国地方政府债务规模激增、潜在较大风险等问题逐步暴露.我国地方政府的债券发行从2008年起大幅增加,当时以期使我国经济平稳度过全球金融危机的影响.而后,这种政府举债推动经济增长的边际效益逐步减弱,而财务风险逐步显现,2013年,惠誉、穆迪等国际评级机构纷纷下调中国信用评级后,中国地方债问题再度成为关注焦点.此次“383”改革方案提出,扩大地方政府自行发债范围,并建立债务风险预警机制.
此前,有媒体报道称,估算各省、市、县和村级债务总额在10万亿元至20万亿元间,规模相当于我国经济总量的20%～40%.上海财经大学统计与管理学院教授、博士生导师葛守中认为,地方债总额的相关数据是按照统计原则计算出来的,其准确性值得考量.一方面,没有考虑债务的抵消问题,如数据中包含了地方政府之间的债务,存在重复计算的情况；另一方面,没有考虑资产抵消问题,如存在可出售的政府资产.目前得出的数据只是单纯的负债,无法全面看到政府的资产负债情况、偿债能力,从而无法准确评价债务的可控性.
我国政府部门目前采用的是预算会计,主要对资金的流量进行反映,而不是从政府财务状况这个角度进行反映.目前的政府债务数额是收付制下计算的债务,主要从公开渠道发行,如地方负债中有一部分是地方委托发放的债券,在财政总预算会计中有一个借入款项科目,所以,这部分负债能够在资产负债表中进行反映,属于显性负债.但是,这些并不上升到政府层面的负债,只是反映上下级财政之间的债务关系情况,即还有一部分隐性债务其实并不能在目前的政府会计体系中进行反映.有专家提出,要全面地反映政府资产、负债的范围和结构,有必要将政府承担的、能够影响未来经济利益的、能够计量的资产和负债纳入核算,并且区分长期负债和流动负债各自的风险,需要建立政府财务报告制度,准确、全面的资产和负债信息是评判、控制政府债务及其风险、形成债务风险预警机制的基础.
“政府有多少收入,债务规模有多大,公共基础设施、房产、公共储备物资等这些关系政府财务状况的信息,今后都将在政府财务报告中予以反映.”2013年5月,财政部党组成员刘昆表示,在深化公共财政管理改革进程中,我国将建立政府财务报告制度,全面、真实、准确反映政府财务状况.
正如企业的财务报告一样,政府也需要一套高质量的、完整的政府财务报告来反映完整的资产负债信息,以提升市场和利益相关者对政府的信任.上世纪80年代起,一些西方资本主义国家由于财政赤字快速扩张、债务不断积累,仅靠传统年度决算报告,无法全面反映政府真实的财务状况,开始推行政府财务报告制度, 并将政府财务报告作为政府债务信用评级的重要依据.这一源自西方国家的制度更类似上市公司的财务报告,将信息披露的对象换为政府后,包括政府整体资产负债表、预算执行情况表、收入支出总表、事业支出明细表、经费支出明细表、基本数字表、报表附注、附表以及其它必要的补充信息组成.财经大学会计学院副教授王鑫认为,治理政府债务风险的前提是充分认识并反映政府债务,特别是地方隐性负债对宏观经济运行的影响.在政府财务报告体系中,资产负债表作为最主要的一张报表,通过政府的资产和负债,反映政府未来将面临的风险和抗风险能力.
从市场经济角度考量,政府运营与企业运营类似,作为市场化的承债主体和制定不同阶段整体运行目标,政府应该编制完整的资产负债表,乃至建立政府财务报告制度,使投资者、债权人以及公众能了解国家财富的资产与负债结构、比例、期限,实现政府财务信息透明化.先认清风险,再有效控制风险,既有利于增强政府债务信息的完整性和透明度,又能加强风险的防范并保持经济可持续发展.我国现行政府会计制度要求政府编制资产负债表,但是现行的报表按照收付实现制进行编制,无法满足政府管理者全面了解政府债务规模、债务结构和债务风险的需求.这就导致事实上我国政府会计系统还无法反映隐性债务、间接债务的经济状况,致使这类债务游离于会计核算系统之外,无法实现有力、有效的内部控制、债务监管、债务预警和风险防范.
2010年初,财政部首次提出试编部分事项权责发生制财务报告,当时还停留在建立健全政府财政统计报告制度、研究建立全口径的年度政府收支统计制度层面.2011年,时任财政部部长谢旭人解释国家“十二五”规划期间财税体制改革的总思路和改革举措时表示,为推进这项改革,要试编政府资产负债表,建立政府财务报告制度.近年来,人大代表、政协委员纷纷建言：政府也应该像企业一样定期编制资产负债表,提高决策效率和决策质量.编制并定期公布我国的国家资产负债表,摸清国家的家底,提高国家财富管理的透明度；将中短期经济政策的长期成本显性化；帮助规划地方融资平台问题的解决方案；提高地方财政的透明度,有利于社会公众的有效监督.2013年9月,财政部部长楼继伟在向全国人大常委会报告今年以来预算执行情况时表示,试编权责发生制政府综合财务报告,并将其范围扩大到全国所有省份,加强政府债务管理,健全债权债务人对账机制,推进政府会计改革,加快建立政府财务报告制度,全面动态监控地方政府性债务情况,科学安排财政收支,保证政府的可持续发展.
王鑫认为,在政府财务报表编制初期,我国可以从资产负债表先行突破,编制收支表,并应尽快增加预算对照表.今后,我国应该尽快优化会计核算制度,对试编的权责发生制政府综合财务报告进一步加以完善,将前期试编调适数与会计日常核算的汇总合并数相互协调.政府综合财务报告的编制应该尽可能以会计核算及其会计报表为主要依据,并在此基础上编制规范的政府整体综合财务报告,提高财务报告的可靠性.还有业内人士认为,推动建立政府财务报告制度,公开很重要,应鼓励先行先试的省市率先公开政府财务报告,然后将公开层层推进,逐渐实现强制公开,并引入审计和鉴证制度,提升信息质量.
优化财权事权结构 提高财政资金使用效率 十八届三中全会进入倒计时,财税改革顶层设计方案作为下一步经济改革的突破口,而被寄予厚望.那么财税改革自身的突破口又在哪里?今年6月底,审计署审计长刘家义向全国人大常委会提交的审计报告中,追踪2012年财政转移支付给全国18个省的“能源节约利用、可再生能源和资源综合利用”的420亿元资金的使用情况.截至2012年年底,这420亿元资金中的42%还滞留于账面上,而支出的部分中又有相当数量没有发挥效益,挤占挪用严重.这再次印证了我国经济中的“硬骨头”：合理界定和地方事权和支出责任,完善转移支付制度,尽快形成与地方财力和事权相匹配的财政体制,提高财政资金使用效率.
回溯到1994年的分税制改革,实现了我国财税体制从以“财政大包干”为代表的“分钱制财税体制”,到以“分事、分税、分管”为核心的“分税制财税体制”的转变,这次改革在初期改变了政府财力虚空的境况.然而,当时的分税制改革没有做到事权与财权的统一,时间过去近20年,和省市一级财政收入与县乡财政收入的差距越来越大,财政专项转移支付比重过高,资金使用效率低下,许多地方也出现了县乡财政困难的问题,地方政府缺乏可持续发展的财政汲取能力,将增加财政收入的目光投向土地开发和上项目,导致土地不断上涨,土地财政如影随形.
1994年分税制,财政收入迅速提升到50%以上,直至近两年降至48%,而的财政支出仅占总财政支出的不到20%,地方则超过了80%,即地方政府财政支出的约40%,来自的转移支付和税收返还.财权与事权不匹配不仅加大了政府转移支付的压力,而且分税制改革没有考虑到公共产品投入的需要,导致在公共产品配置方面出现了严重的权利义务不对称现象.以湖南省衡阳市祁东县为例,全县397所学校须拆除重建危房面积总共近9万平方米,加上学校其他设施建设,匡算后大约需要投入2.4亿元.而和省两级政府拨付的学校房屋维护费、城市基础设施配套费等,总共收入不到2000万元.“两千万的投入要做2亿多元的事情,这项工作只得做一些是一些.”该县县长雷高飞说.这反映出部分地方政府在面对教育、医疗、住房等提供公共怎么写作时有心无力的现状,并且间接引发了地方政府的各种乱收费和政府连续多年的宏观调控不力.
时任总书记在十七大报告中提出,深化预算制度改革,强化预算管理,健全和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共怎么写作领域投入,完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共怎么写作能力,这是我国第一次明确提出“和地方财力与事权相匹配”的概念.五年后,十八大报告提出,加快改革财税体制,完善促进基本公共怎么写作均等化和主体功能区建设的公共财政体系.2013年7月,财政部部长楼继伟在参加第五轮中美战略与经济对话时表示,正在酝酿财政改革以支持经济和财政的可持续发展,方向之一是调整政府和地方政府支出责任,适当增加政府的支出责任,保障市场更加统一、公平和基本公共怎么写作的全国均等化.
财权是各级政府依法享有的筹集收入的权力,包括税权、收费权及发债权；财力是各级政府在一定时期内拥有的以货币表示的财政资源,来源于本级政府税收、上级政府转移支付、非税收入及各种政府债务等；事权是一级政府在公共产品或怎么写作中应承担的任务和职责.财经大学财政学院副院长李燕说,财政是国家各级政权“以政控财,以财行政”的分配体系,政府间财政关系主要为事权、财权、财力三要素,此三者的呼应性,是保证财税体制安排能够正常运转的内在要求.
全国人大常委会预算工作委员会研究室主任冯键说,分税制改革以来,财力相对集中在、省级,事权分散在基层,大量的具体支出责任主要落在了县市基层政府身上,而基层政府可支配财力又很少,形成责任在基层、财权在上级的不合理局面.财政部财政科学研究所所长贾康分析认为,这些年我国经济高速增长的在于各级政府都是发动机,都是投资主体,但我们过去促进经济发展的发动机变成当前经济发展的病灶.未来深化改革,应该按照的思路是,一级事权、一级财权、一级预算、一级产权和横向转移支付.最后达到各个地方的财力与事权相匹配的境界.
审计署财政审计司副司长马晓方说明《2012年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时指出,实际工作中政府间事权划分并不明确.目前,和地方共同承担的教育、卫生、支农等多个事项的支出责任多数未明确,而少数明确支出责任的事项,上下级政府又交叉安排支出.事权划分不清,导致有些事没人管,有些事多头管,行政效率低下.地方政府的财权与事权不匹配,还导致转移支付的财政资金被挤占挪用而使用效率低下,主要依靠国家转移支付的地区,其接受转移支付的资金层层截留,到县一级时资金量已与最初拨付时存在相当差距,最后到乡镇时更加稀缺.而地方政府反映事权不堪重负、可分配财力有限的同时,其自身在财政资金使用上,普遍存在财政监督缺失、财政预算不严肃的问题,根据地方行政领导意愿调整预算的现象不一而足.
中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为,当前财政支出存在的问题是,政府用于自身消费支出多,用于公共怎么写作少；用于投资多,用于民生少.国家开发银行原副行长刘克崮则进一步分析指出,这种支出结构的危害是,一方面民众需要解决的问题没有得到重视,另一方面,财政支出过多地用于建设和投资领域,也干扰了市场信号.“政府账本收入与支出的规范化和制度化,是地方财政公共化、化的关键前提.”党校经济学部宏观经济室主任梁鹏介绍说,我国部分地区已在进行强县扩权、合乡并镇、乡财县管、省直管县等方式的尝试探索,在县级政府的层面集中财权,编制财政综合预算,核心概念是全县所有政府部门按规定收取的税费全部进入财政口径,全县政府部门只有一个收入账户,而各个部门只有支出账户没有收入账户,真正做到“收入一个笼子,预算一个盘子,支出一个口子”. 各部门预算甚至细化到多少次会议、每次参会人数,每个人的支出标准甚至包括小礼品的支出,“这样的财政预算、资金支出,不但敢于向公众公开,更敢于接受公众监督”. 税制改革全面推进 为经济社会传递正能量
当前,全国财政收入增速放缓,其中财政收入增速仅为1.5%,由于制约财政收入增长的因素仍然较多,完成全年财政收入预算压力很大.同时,由于民生等重点领域的刚性支出需要优先保障,财政收支矛盾很可能加大,倒逼财税改革提速.税收改革是我国新一轮财税改革确定的方向之一,十八届三中全会召开前夕,总书记说,届时将提出综合改革方案,就全面深化改革进行总体部署,有财税专家预期,肯定有税制改革的方案.通过税收政策的改进能完善收入分配关系、抑制地方政府投资冲动、提升我国经济发展质量, 那么具体的着力点应在哪里?2013年7月, 财政部部长楼继伟在二十国集团财长及央行行长会议上就我国财政税收政策走向表示,减少政府管制,完善税收制度,减税同时削减政府开支, 构建地方税体系,重点推进增值税实现完全转型, 将增值税推广到全部怎么写作业,把不动产纳入增值税抵扣范围.
肇始于国际金融危机背景下实施结构性减税战略的“营改增”（营业税改增值税）试点工作在今年推向全国,引导我国财税体制改革向深水区迈进.从财政部和国家税务总局的数据显示,12省市共有102.8万户试点纳税人,2012年试点地区的企业直接减税426.3亿元,平均减税面达到95%,其中以中小企业为主体的小规模纳税人减税力度更大,平均减税幅度达到40%.截止2013年9月30日,当年来自全国的营改增试点纳税人共申报税款125.37亿元,其中新纳入试点的22个省区成功申报税款39.28亿元.中国注册税务师协会副会长李林军指出,在当前中国经济增长整体放缓的形势下,政府应优先考虑整体减税,给企业创造更好的税收环境,使企业得以休养生息,在整体减税的思路下,适度减少间接税的税率和比重的同时,增加直接税比重,此举应该是未来税制改革的大方向.1994年分税制改革中增值税成为我国的主要税种,但由于当时怎么写作业规模不大,为解决主要矛盾和主要问题,保留了营业税,而这一税种存在重复征税.楼继伟说,此次“营改增”实际上是继增值税改革的逐步完善后,进入收尾阶段的重要改革,而增值税改革的逐步完善,先是增值税的转型,从生产型的增值税改为消费型增值税,现在将征税范围扩大到原来的营业税征税行业,随着行业的不断扩大,就可以覆盖生产和怎么写作的全部环节,最终使生产和流通等环节重复征税的税制安排成为历史,所以说“营改增”是财税改革的重要一步.
我国结构性减税的趋势将不止于营改增试点,更多减税举措还将惠及企业和居民.财政部表示,将继续落实好支持小微型企业发展的各项财税政策,支持企业特别是小微型企业健康发展,清理取消不合理、不合法的收费项目,降低偏高的收费标准,减轻企业和社会负担,推动经济结构调整.今年以来,国家出台了一系列针对小微企业的税收优惠,从8月1日起,对月销售额不超过2万元的小微企业暂免征收增值税和营业税.
“营改增的全面推进将开启中国新一轮财税改革.”中国社科院财经战略研究院院长高培勇说,营改增表面看是两个税种的归并,但会倒逼财税体制改革的配套,推进建立新的地方税体系,并触动政府间收入划分格局,成为深化财税体制改革的突破口.以营改增为引领,我国正在加快构建更加公平有效简洁的税制结构.财政部部长楼继伟日前表示,我国将加快推进营改增、消费税、房产税、个人所得税以及资源税等重点税种改革.从近期改革部署看,消费税将更好助力经济转型,使部分严重污染环境、过度消耗资源的产品及部分高档消费品等纳入征税范围；房产税会进一步扩大个人住房房产税改革试点范围；资源税实施范围从石油、天然气向煤炭、矿产、水扩大的改革路径进一步明确；个税改革则由目前的分类税制转向综合和分类相结合的税制,在对部分所得项目实行综合计税的同时,会将纳税人家庭负担等情况计入抵扣因素,更体现税收公平.
国务院发展研究中心宏观经济研究部第一研究室主任陈昌盛则认为,随着营业税改增值税全面推广,引发政府间收入格局变化,与地方税收划分必然面临新一轮调整.随着新型城镇化的推进,对人口要素的自由流动提出新的要求,而养老、医疗、教育等基本公共怎么写作的碎片化和不可持续问题成为一大阻碍.他进一步分析说,一是我国宏观税负基本合理,但名义税负偏高,征管能力偏弱,征税成本偏高,非税和隐形负担重；税收总量问题不大,但结构问题十分突出；间接税强,直接税弱,劳动、消费税负重,资本、财产税负轻.二是政府分级分税方向基本正确,但政府间事权划分不合理、不清晰的问题长期存在,导致财力配置不匹配,问题多发、效率偏低；政府与地方政府激励不相容的问题突出；与省级政府体制比较规范,但省以下体制不健全、不稳定.三是在经济高增长支撑下财政状况良好,但随着经济减速和公共怎么写作刚性增长,可能出现负债攀升的现象,未来收支矛盾压力增大,财政稳定性和可持续性面临严峻考验.四是财税体制有效促进了地方竞争,但在引导地方政府追求GDP规模和发展工业生产方面比较有效,而在鼓励地方政府改善公共怎么写作、保护环境和引导人口集聚方面效果不理想.
“我国税制改革正进入攻坚期,真正难啃的骨头在后面.”财政部财政科学研究所副所长白景明说,比如建筑、不动产及通讯等行业的营改增将面临更多挑战；地方财政短缺,亟需构建包括财产税、房产税等在内的地方税体系.配合营改增后与地方收入格局的调整,加快推进消费税改革,从目前的生产环节征收改为零售环节征收,按照消费地原则将消费税改变为地方税,同时将车辆购置税划归地方税.加快建立完善不动产登记制度,实现全国联网,明确不动产的公允市场价值评估原则和机制,设定3年左右过渡期,然后正式全面开征房产税,明确为区县级政府主要税收来源.全面减少非税收入,市级政府、区县政府每一项非税收入的征收均需要经过省级人大以上的机构批准.除共享税外,地方政府逐步形成以消费税、房产税为主的稳定收入来源.他认为,中国未来的税制改革应更多考虑群体利益与全体利益的平衡,短期和长远的平衡,要让税收更多体现出促进公平、量能课税的原则.