本站原创中国社会科学院财贸研究所、中国人民大学经济研究所、中国发展研究基金会三家研究机构近日分别发布报告,不约而同地批评现行户籍制度造成中国的“伪城镇化”“不完全城市化”或者“半城市化”.
这些词汇所描述的事实是显而易见的:过去若干年,中国城市人口增量中,71.8%是农业户口.这些人口虽常住城市,却未能成为市民,不能同等地享有城市政府提供的各类公共怎么写作,其收入水平、消费模式也无法等同于城市户籍人口.三份报告均建议改革户籍制度,城镇有选择地吸纳这类人口.
实际上,“伪城镇化”不只表现于“外来人口”福利的匮乏上,他们的政治、法律权利也被悬空了.这些外来人口长期脱离户籍所在地,居住于非户籍所在的城镇,因此无法充当各类公共职位的候选人和选举人.而政治、法律权利的悬空导致他们在常住地遭受法律与政策歧视时,缺乏抗争与改变的制度化渠道.
“伪城镇化”也不只发生于“农民工”身上.支撑现代工商业、尤其是城市怎么写作业的大量城市白领,同样不能成为他们长期生活的城镇的市民,无法享有国民的政治、法律权利和城市政府提供的公共福利.
之所以出现这种现象,制度性原因主要有二:一是现行户籍制度,其设立的本意就是不鼓励人口自由流动,二是政府权力主导的城市化过程是产业、经济导向的,城市化主要是地方政府实现经济高速增长的手段.因此,过去20年的城市化基本上是要素的城市化.比如,城市化总是表现为大规模圈地,城市化过程反而伴随人口密度的下降等.
在这样的城市化过程中,人口也在作为要素的时候可以自由流动,作为完整的人则不能流动,结果人流动了,权利和福利却不能同步流动.城市政府只愿意吸纳作为劳动力的人,而不吸纳人本身.由此出现一种奇怪现象:市场化改革进行了30年之后,作为计划体制之基石的户籍制度,依然稳如泰山.
仅这一点就说明,中国的市场化改革并不彻底.而此一“伪城镇化”的负面后果,也已初步显现.比如,经济总量在快速增长的同时,经济结构日益扭曲.三家权威研究机构不约而同地发出了改革户籍制度的呼声,表明问题已经到了非解决不可的地步.
有些地方近期也开始寻求进行针对性变革.6月份广东出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》,依据若干指标给农民工打分,积满60分便可申请入户,其配偶和未成年子女可以随迁.预计每年吸纳规模为60万人.重庆则提出了更为宏大的户籍改革计划.
这样的改革能否取得预期的效果有待观察.不能不考虑的一个因素是:相当规模的人口流动是跨省份的,一省范围内的户籍制度改革存在天然的局限性.
因此,户籍制度改革须在全国范围内进行,也就是说,政府必须承担起户籍制度改革的主要责任.现行户籍制度本来就是政府通过法律建立起来的,自当由它来改变、废除.而按照现代政治原则,确保国民在境内所有地方享有平等的政治和法律权利,享有相对均等的福利,也是政府不可推却的道德、政治与宪法责任.
政府可以建立全国统一的户籍自动登记制度.国民只要合乎相关指标,可在全国任何地方登记为居民,享有与他人均等的权利和福利.
即使囿于公共怎么写作配套能力不足等原因,目前无法采取这一全面变革的措施,政府也可以做很多事情来降低户籍制度的壁垒.
从政治方面看,全国人大代表的名额可以按常住人口、而非户籍人口规模进行分配.如果考虑到农民工规模在一两亿,则目前按照户籍人口分配人大代表名额,已经相当严重地降低了人大代表的代表性.
需要透过地方政府向国民提供的公共怎么写作和福利,也可以按照常住人口进行分配.财政资源必须随着国民走,这样才能体现财政的公平性.比如,政府的教育拨款可以按照各省常住人口的比例在各省之间进行分配,这样,外来人口较多的省市,将获得更多财政的教育投入.政府在安排税收返还的时候,也可以要求发达地区吸纳居住于本地的外来人口.
城市政府之所以对吸纳外来人口态度消极,缘于成本上的考量.吸纳外来人口,意味着城市政府财政负担加重.政府的财力相当雄厚,转移支付的规模也十分庞大.财政在全国范围内分配的合理化,可在很大程度上分担地方城市政府吸纳外来人口的成本,从而激励它们推进户籍制度变革.
无论如何,三家权威机构的报告再一次肯定了一个基本判断:现行户籍制度不合乎市场的原则,不合乎法治的原则,也不合乎公平的原则.中国要实现以人为本的城市化,要实现从要素的城市化到人的城市化的转型,现行户籍制度必须予以变革、最终予以废除.