本站原创摘 要 :我国财政国库集中支付改革过渡期设置的“财政专户”,目前正逐步演化为地方财政的“第二国库”的趋势.财政专户实质是财政部门、中国人民银行和商业银行等多方博弈的产物,但在短期内有其存在的“合理性”.从长期来看,可以采取先完善管理措施规范其运行,再纳入国库单一账户核算的两步走策略.
关 键 词 :博弈,财政专户,辨析
中图分类号:F810 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)08-0023-04DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.08.04
2002年财政部、中国人民银行在《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》中首次提及“财政部门设立预算外资金财政专户”(以下简称“财政专户”)这一名词.近些年来,随着财政专户的日益增多,财政专户性质也从反映预算外资金收支活动转变为财政部门开设在商业银行具有特定用途的账户,区别于财政部门开立在中国人民银行国库的财政库款户.财政专户逐步发展成为具有“数量多、利率多样化、账户余额大、汇缴账户不汇缴”特点的专户资金,并且有日益演变成地方财政的第二国库的趋势.本文试图从博弈论视角出发,剖析短期内财政专户存在的“合理性”,探讨完善财政专户管理的现实途径.
一、财政专户是利益博弈的产物
(一)改革过渡期的平衡博弈
2001年财政国库集中支付改革取消了预算单位和财政部门开设的大量账户,解决了财政资金大量滞留在预算单位而导致的资金腐败和收支效率不高等问题,完成了预算收支改革的第一步.由于受改革试点实施初期的各种客观条件限制,在改革过渡期允许开设财政专户来满足预算外资金的收支管理需求,这为财政专户的存在和发展提供了依据.多年来,财政专户在各项财政资金尤其是预算外资金的管理上起到了积极、有益的作用.但随着财政资金逐年增长,财政专户越开越多,不仅预算外资金纳入专户管理,预算内资金也大量流入专户.财政资金沉淀在财政专户使原先反映在各部门、各单位因过渡性账户而导致的各种问题相应集中转移到财政部门,既没有充分发挥其应有的作用,也与国库集中支付改革的“建立国库单一账户”的初衷相悖.
由于财政专户资金在归集、分配和管理上与纳入预算、缴入国库的财政资金在性质上存在一定的区别,财政部门一直以来存在“财政专户资金就是财政部门的资金”的本位思想,因此,在专户管理上有自我管理、排外制约的思想,而实际上财政专户的资金也是纳税人的资金,应属于公共资金的范畴.同时,随着经济增长和“乡财县管”、“镇财市管”等财政体制的改变,集中在各级财政本级的财力大增,巨额的非税收入、基金资金归集于本级财政部门管理,财政可用资金的大幅增长也为地方财政开设专用账户提供了前提条件.
(二)各方利益的现实博弈
1.财政部门:地方利益的代表
第一,财政资金增值的诉求.在“集中财力办大事”的工作方针指导下,地方政府向财政部门提出了尽可能地增加地方财政收入的工作目标,并每年都对财政部门下达征收任务.因此,地方财政部门单方面积极开展了所谓的国库管理.由于财政专户的资金,无论收支都存在资金在账户的停留时间,因此产生了对资金进行管理进而达到增值的操作空间.而按照有关规定,存放在中国人民银行国库的财政存款,没有预算安排和文件依据是无法拨付的,国库存款平均余额数量巨大,由于中国人民银行按活期利率计付利息,收益小,因此地方财政为了追求财政资金的高收益,必然会利用商业银行协议存款或定期存款等方式进行理财.
第二,财政部门自身利益的诉求.一方面,逃避监督.由于财政专户资金未纳入综合预算统一管理,资金滞留时间与使用途径合规程度缺乏良好有效的外部监督机制,因此为了逃避监督,财政部门将财政资金存放在财政专户上.同时,由于中国人民银行有监督财政库款支拨的职能,而商业银行是没有监督职能的,财政部门使用资金更加方便,相比将财政资金放在国库,财政部门更愿意将资金存放在商业银行.另一方面,“权利寻租”.为获取超额收益,财政部门往往会不积极使用财政专户资金,而将其大量地滞留在商业银行的专户中滋生利息,而滋生的利息如协定存款等的利息并没有相应的预算安排用途,因此很容易变相成为财政部门的“小金库”.同时,各商业银行纷纷向财政部门争取专项存款,财政部门的“权利寻租”空间增大.
2.央行国库:公共利益的代表
第一,银行履行“政府的银行”的职责.国库的基础工作是预算收入的收纳和预算支出的拨付,由于预算资金属于国家和人民所有,因此国库要为国家“守好库”.按照国库单一账户改革的要求,“建立国库单一账户体系后,相应取消各类财政性资金的收入过渡户,预算单位的财政性资金逐步全部按入国库单一账户体系管理”.因此,只要是财政资金就要纳入国库管理,这样有利于按人大审批的预算执行,不但可以确保资金安全,割断政府机关与商业银行之间的利益关系,而且可以实现资金的集成管理和集中监控,强化对政府机关的行政约束和监督力度.
第二,货币政策调控的需要.一方面,财政国库存款是最典型的基础货币来源,央行基础货币是货币政策实施的物质基础,如果央行基础货币不能很好地控制,货币政策的力度和效果必将受到影响而削弱.国库库存资金作为一种动态货币资源沉淀于银行,其变动直接影响货币政策的执行效果.当财政资金从国库划入财政专户时,相当于资金从银行流向商业银行,变相增加了货币投放,游离于银行宏观调控之外[1].另一方面,财政专户资金作为一种财政性资金,其会计核算方法的选择直接影响商业银行的资金运用.目前商业银行将应全额缴存的财政专户资金纳入一般性存款的会计科目核算,导致财政性存款的少缴.商业银行全额划缴银行的财政性存款是不具备派生存款的能力的,但财政性存款转变成一般性存款后,会大量增加商业银行的可用资金来源,进一步增加银行对流动性管理的难度.
3.商业银行:第三方赢利的代表
第一,增加流动性.对金融机构而言,财政性存款的稳定性强,资金数额一般较大,对改善流动性发挥了重要的权重作用.据不完全统计,2009年末,海南省海口市财政部门开设的财政专户余额占机关事业单位存款的14.87%①.因此各家商业银行都以各种优惠条件争揽财政专户,提供最优惠的利率.
第二,少缴存款准备金.商业银行缴存的财政性存款是银行的资金来源之一,其余额变动是影响银行体系流动性的一个因素.根据1998年中国人民银行《关于改革存款准备金制度的通知》规定:待结算财政性款项、地方财政库款不计息,全额上缴存款准备金,金融机构写作技巧中国人民银行财政性存款中的机关团体存款、财政预算外存款则划为一般存款.但目前商业银行在对财政性存款缴存范围的实际执行中,一般局限于商业银行写作技巧国库或作为国库经收处国库收纳业务时形成的资金来源.而预算内和预算外财政专户均开立在银行的“一般性机关团体存款”科目下,使之变成了一般性缴存款.由于将部分全额缴存的财政专户资金纳入一般性存款的会计科目核算,使商业银行向中国人民银行少上缴存款准备金.
二、财政专户运行现状及存在的现实性分析
(一)财政专户运行的现状
1.财政专户开立较多,分布分散
2006年财政部曾下发《关于加强与规范财政资金专户管理的通知》,要求对财政部门管理的资金专户进行清理、归并,但目前各级财政在商业银行仍开立了数量众多的专户.根据不完全统计,海南省海口市内各商业银行为省、市、区财政部门共开立了近百个财政专户,而且,专户数量有逐年增多的趋势.同时财政部门开立财政专户选择了不同的商业银行的不同网点,分布较为分散.以海口市为例,财政部门在各家商业银行及农村信用社开立了数量不一的财政专户,最多的开立了34个,最少的也开立了3个.对个别同性质的专户,财政部门还开设在不同的行或网点.
2.财政专户资金规模较大,滋生较多利息
据不完全统计,2009年末海南省海口市内各商业银行为省、市、区财政部门开立的财政专户的资金余额超过50亿元,而同期国库的财政存款约为20多亿元,仅为专户存款的40%①.财政专户有形成事实上“第二国库”的趋势.而且地方财政部门利用在专户中存放大量资金的条件进行财政专户理财,一般采取与银行签订协定存款合同,或直接存为一年以内的定期存款方式,从而获取高于国库活期的利息收入.
3.财政专户管理不科学,资金效益未充分发挥
一是财政专户中的“睡眠户”不少,有些财政专户是为了单一项目开立的,项目完工后的账户余额,既不再使用,又不转回,形成“睡眠户”,二是部分财政专户支出发生较少,资金沉淀较大,海南省海口市大多数专户2009年年内余额维持在千万元级,三是财政专户使用不合理,如农业银行开设的“国债转贷”专户,一方面资金使用较少,年内平均余额达到2亿②,另一方面却需要分季偿还利息给财政部.
(二)财政专户存在的现实理由
1.制度缺失是财政专户不断增多的根本原因
财政专户的管理一直是法律上的盲区,具体表现在以下两方面:一方面,对财政专户的开立现行账户管理没有具体的规定.现行《人民币银行结算账户管理办法》规定对开立专用账户的核准要求除出具开立基本存款账户所需要的证明文件外,另需提供一份相关部门的证明文件说明资金的性质即可,这样商业银行仅根据一个报告或文件中提到的一部分就可以为财政部门开设一个专户,空间和弹性较大,同时现行文件仅对基本账户作唯一性控制,而对其他账户没作数量规定,因此财政部门究竟需开立多少个专户,这些专户开立是否合规中国人民银行账户管理部门难以把握[2].另一方面,对财政专户的监督法律授权不足.《国家金库条例》规定国库有权“监督财政存款的开户和财政库款的支拨”,对于从国库拨付的资金,只要有预算安排,中国人民银行国库通常无权拒绝将国库资金划拨至财政专户的,对于财政专户上资金的具体使用,国库更是无权监督.
2.财政资源多样化是财政专户存在的现实需求
从财政专户资金来源来看,较为复杂,不易控制,短时间内无法全部纳入国库.财政专户的来源各种各样,一是通过征收取得,如政府性基金、税务部门代征的企业基本养老保险基金、工伤养老基金等,二是从本级财政国库中拨入,如社会保障支出的社会保障专户,三是从上级财政部门直接拨入,如国债转贷资金、农业综合开发资金,四是各种途径取得的,如捐资助学资金.根据不完全统计,财政专户的性质大约有50多种,如果由国库一个部门来收付,难度较大.从财政资金增值的角度来看,地方国库管理尚未开展.目前,国库管理已稳步开展,并实现了常规化操作,但地方国库管理一直由于各种担忧和技术上的难题尚未开展,因此无法满足地方政府的理财需求.
三、完善财政专户管理的制度设计与对策建议
财政专户是多方博弈的短期改革产物,但其有长期存在的内、外部环境.鉴于短期内无法立刻取消财政专户,可以采取先变“堵”为“疏”,完善其管理措施规范其运行,再纳入国库单一账户核算的两步走策略.
(一)合理、有效地管理财政专户,提高财政资金的透明度
在短时间内还不具备强制取消财政专户的前提下,为了充分发挥财政专户资金的积极作用,必须合理、有效地管理财政专户.建议通过招投标程序确定财政专户的开户银行,一个银行只能开设一个财政专户,通过在专户下设二级账户分别核算不同用途的财政专项资金,并建立专户对账制度,逐步将专项资金的收支情况予以公开,接受人大、审计等部门的监督.
(二)尽快开展地方国库管理,满足财政资金保值、增值需求
财政国库集中支付改革派生出的一个现象就是将原来沉淀在预算单位账户上的资金全部转移到国库库款户中.近年来,随着地方财力快速增长,国库存款也大幅攀升,财政部门试图对国库存款进行理财意愿十分强烈,其在财政专户上所进行的理财行为已充分说明.因此,从资金增值的角度看,建议尽快开展地方国库管理.地方国库管理在实施方法上可以仿照商业银行信贷规模管理的方式,每年由财政部和中国人民银行总行根据全国经济形势和发展要求,共同制定一个全国的国库管理总规模,然后,总行根据各地往年的库存规模和地方经济发展的预期下达指标,再由各地在计划内将剩余财力进行管理操作.这样既可有效控制国库管理对货币政策的冲击,又可满足地方财政资金保值、增值的需求.
(三)切实履行中国人民银行监管职能,规范财政专户的使用
财政专户的使用和管理的权限在财政部门,但中国人民银行可以通过对财政专户的开户商业银行的监管间接监督财政专户.一是规范财政专户的开立,中国人民银行负责审核商业银行报批的财政专户,可加强对财政性资金专户的核算内容、开户依据以及银行所使用的会计科目的延伸审查,实行间接监督,二是将财政专户全部纳入财政性存款核算范畴,要求商业银行将财政专户的存款全额缴存中国人民银行,使财政专户的开户银行无利可图,从根源上杜绝财政专户.
(四)全面推进财政国库集中支付改革,提高财政资金使用效率
财政国库集中支付改革的目的是要建立国库单一账户,将预算内和预算外的资金全部纳入预算管理.许多财政专户如“城市医疗救助基金”、“支农资金”专户等,在文件中就明确要求“有条件的地方应实行国库集中支付”或“已实行国库集中支付的,不再通过专户核拨”.因此,将专户资金纳入国库管理是符合改革方向的.目前,中国人民银行国库已拥有先进的资金汇划系统和与财政、税务、银行之间的横向联网系统,完全可以满足财政资金实时、批量划拨的需要.因此,可以考虑逐步取消财政专户,直接由国库收纳、拨付专户资金,使财政资金更加方便、快捷的直达用款单位和个人,提高财政资金的使用效率.