新一轮财税改革路线图

更新时间:2024-01-08 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:4331 浏览:14977

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》描绘了2020年前中国改革蓝图,并着重就财税体制改革的目标、重点及其实现路径做出清晰安排,新一轮财税改革的帷幕终于拉开.深化财税体制改革作为新形势下中国深化经济体制改革的突破口,将兼顾发展与转型、公平与公正和政府与市场,在指导思想上,今后的税制改革将更加趋向中性原则,让市场在资源配置中发挥决定性作用.

财税体制改革目标与重点

三中全会提出,财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障.必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率、建立现代财政制度、发挥和地方两个积极性、改进预算管理制度、完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度.

“必须完善立法”,是三中全会公告中关于财税体制改革部分中的一大亮点.落实现代财政制度必须建立在法治基础上.正由于我国在财税制度方面立法相对滞后,很多问题纠缠不清、实施不利,难以追责,财税立法亟待加强与完善.同时也意味着我国将会加快推动财政法、税收法、预算法等与财政相关的法案出台,并对以往已经出台的财税法规进行重新审视.

“明确事权”,以事权合理划分重新确定和地方财力配置,进一步调整优化分税制和转移支付制度,健全和地方财力与事权相匹配的体制.对于新一轮财税改革的总体方向,按照财政部长楼继伟的思路,主要是调整政府和地方政府支出责任,适当增加政府的支出责任,保障市场更加统一、公平和基本公共怎么写作的全国均等化.

“改革税制、稳定税负”,旨在确保财政收入,税收收入规模的调整仍然是结构性的.近一个时期,我国既不会出台人们所觊觎的大幅减税政策,政府似乎也不会额外增加纳税人的税收“痛苦”,力在确保收支均衡.公平和可持续是财税制度改革顶层设计中的最大公约数.

“透明预算、提高效率”,实行全口径预算监督,提高预算透明度.各级政府经过人大批准的政府预算,必须公开,包括国务院各部门预算.按照财政部的部署,将逐步取消不符合经济社会发展要求的专项转移支付项目,将部分属于地方事权且信息复杂程度较高的专项转移支付项目下放到地方管理,对部分使用方向类同、政策目标相近的专项转移支付项目予以整合.压缩一般性支出和“三公”经费,盘活存量,把闲置、沉淀的财政资金用好,集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节.

“建立现代财政制度”,包括建立现代预算制度、建立现代税收征管制度等.建立现代财政制度是中国财政制度改革的长期目标,具有很强的导向作用.要求,到2020年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟、更加定型.

财税体制改革路径——匹配财力与事权

明确和地方政府事权和支出责任是新一轮财税体制改革的关键保障环节.三中全会提出,要改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度.此前的十八大报告曾提出,加快改革财税体制,健全和地方财力与事权相匹配的体制,完善促进基本公共怎么写作均等化和主体功能区建设的公共财政体系,构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度.

我国目前财政分配体制面临的窘境是,钱不多,事少,人少;地方事多,养的人多,相比而言钱也更少.时下的地方政府主要靠做写卖土地这种投机倒生意和顾头不顾腚地举债维生,其他的则来自政府的“恩赐”.地方每花一块钱,就有近半数来自财政.由此,造成转移支付比重过大,专项过多且管理混乱.近年来的专项转移支付内容,几乎都会涉及到基础设施、农林水、国土气象、教育科技、医疗社保等多个领域,仅仅一项支农资金就有十几个部门来分工审批.催生了中国特色“跑部进钱”乱象.

财政部财科所和国研中心日前联合发布的一份研究报告建议,在保证财力的前提下,优先调整事权,对事权进行分类归位、有序上移,以事权合理划分重新确定财力配置,优化转移支付制度.作为阶段性推进方案,可以考虑先把事权上划或统筹到省级层面,再由直接对省进行财政转移支付或财力补助.待时机成熟时,再将事权“连人带事带机构”逐步上划至.上述思路与财政部部长楼继伟在不同场合的多次提法不谋而合.

作为中国财政的首席掌勺人,楼继伟对政府的“钱袋子”极为看重,对匹配事权与财力中的财权下放的政策建议持完全否定的态度.固然,政府作为“超级利益集团”的一翼,的官员们自然会有同病相怜的不二思维.按照楼继伟的说法,目前中国的财政是在维持现有不合理的事权,多给地方政府资金让它们办本应由政府办的事项,这样做没有出路,这个问题事关重大,如果没搞清楚,就维持现状,不宜压缩收入比重.不然,会为今后的改革设置障碍.

国研中心提出的改革基本思路和行动方案(“383”方案)则建议,以优先调整事权、带动财力重新配置为重点,启动新一轮财税体制改革.在维持宏观税负和财力集中度基本稳定的前提下,以政府上划部分事权建立“国民基础社会保障包”为突破口,推进财税体制改革,优化收支结构,促进政府职能转变,增强中长期财政稳定性和可持续性.“383”方案提出,将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为事权.

目前财政改革途径业已确定的是,一是改进财力分配、事权划分,适当增加政府的支出责任,事权将进行结构性调整(上收部分事权);二是严格财经纪律,从到地方,各级政府显著削减一般性财政支出,减少专项转移支付项目,提高存量财政资金使用效率.所谓“支出责任”是政府该花的钱,是财政支出项.不过,支出责任不同于财力,财力强调的是钱的来源,而支出责任更强调谁花的钱.“事权和支出责任相适应”,意在传导“今后哪一级政府主管的事务由哪一级政府出钱”的改革路径安排信号. 财税体制改革路径——税制改革瞻望

三中全会关于财税体制改革的总体愿景为推动税制改革进程注入新的动力.税制改革的根本目标就是建立一个与经济发展相适应的现代化财税体制.未来的税制改革将“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”,着力于开放、竞争有序的市场体系的建立,围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展.改革重点将包括营改增、消费税、房产税以及资源税等税种,环境税、财产税等地方税种有望加速出台.

营改增旨在确保税收中性

营改增旨在完善增值税链条,让该主体税种对经济的不良影响降到尽可能小的程度,发挥市场在资源配置中的“决定性作用”,而不宜夸大其减税效应.我国实施的增值税,其基本税负是按照原产品税(营业税)税率移植而来,保持税负基本不变是政府的首要考量.由此,中国的增值税自1994年确定开征以来,留下了长长的尾巴.但凡能够让企业迅速享受税收红利的政策均打了埋伏.

比如,固定资产不能抵扣,不动产不能抵扣,而怎么写作业则因改革难度稍大而被拒之门外.如此一来,中国的增值税显得十分怪诞,整个税收链条被人为地割裂成四零八碎,像一头怪兽般地在市场上运行了近几十年,积累的矛盾和问题也日渐显露,对市场发出的负面信号越来越多,严重拖累市场资源配置功能有效发挥.由此,倒逼出最近这场所谓“结构性减税”大戏,实则在于优化税种、完善市场规则而已.真正的减税应该是削减税率,而非有增有减的文字游戏.

关于营改增,新一届政府接手后,交通运输业和部分现代怎么写作业的营改增试点已经全面推开,营改增下一步的改革模式不再是地区试点,而是分行业在全国推开,成熟一个行业推进一个行业.按照时间表,我国将在2015年全面完成此项改革试点工作.未来观察的重点是,铁路运输业和邮电通信业已经确定于2014年一季度开始试点,建筑、金融保险和生活怎么写作业或将作为本轮营改增试点的收官之作.此外,不动产纳入增值税抵扣范围已经定局,这部分或许只会针对不动产增量部分,企业应密切留意其中的政策变化.不动产抵扣政策的具体办法对企业(行业)的税收利益影响较大.

地方税体系建设料将提速

消费税属于收入,是仅次于增值税、营业税和企业所得税的第四大重要税种.2012年国内消费税实现收入7872.14亿元,近年年均增长13%左右.消费税改革思路已经明确,将适当调整现行消费税的税目税率,加大消费税的收入分配调节力度,将部分严重污染环境、过度消耗资源的产品及部分高档消费品等纳入征税范围.消费税课征对象扩围,在这个问题上应该没有异议.不过,近期对消费税改革的热议还不仅于此,人们更多地关注消费税下一步是否会由收入划归地方收入.

“383”改革方案曾建议,将国内消费税划为地方税,由生产环节改为零售环节征收,同时将车辆购置税划归地方税.不过,这项政策很难获得政府认同,其原因主要还是消费税是政府的一个来源稳定的税源,如把消费税放在消费环节征收,或将导致税收流失等,而政府则直接减少近万亿的财政收入.

资源税改革是新一轮税制改革的重要税种.2011年月11月1日,原油和天然气资源税从价计征改革在全国范围内推开.2013年,我国又在部分地区实施了部分金属和非金属矿资源税改革.下一步煤炭等资源品目逐步纳入从价计征范围,并适当提高税负水平.按照财政部的安排,将加快资源环境制度创新,深化矿产资源有偿使用改革,完善污水处理和排污收费制度,稳步推进排污权有偿使用和交易试点,努力构建促进绿色低碳产业发展的长效机制.

一般而言,过高的资源税率或将对市场中的关联商品造成扭曲,终将推高部分产品的市场终端消费,影响百姓生活水平.对消资源税政策调整的观察维度,主要还是看政府容忍度和最后确定的税率水平.

环境税开征迫在眉睫.三中全会提出,建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境.“如果肮脏的空气让人致命,GDP增长又有什么意义?”11月7日,美国前财政部长亨利·保尔森到访北京时发出一问.雾霾,对于大多数中国人来说已经超过忍受的底线.

除了环境税开征已经纳入政府的近期规划外,其他税种的改革将会对某些鼓励发展的行业或领域实施倾斜和优惠政策,包括节能、集约城镇化、光伏(风力)发电、页岩气开发、植树造林、生态修复、环境保护、美丽园林、清洁能源等.

房地产税收被视为未来地方政府的主体税种.全面开征房产税已经在很大程度上达成共识,尽管存在在不少待解的理论问题,还有部分人更多地表现出的是“无奈感”.其实,房产税的一个重要作用是完善税制,调整税收结构,其“敛钱”功能应该退位其次.如果因为民众反对加税的呼声而一再延迟推出房产税,将不利于地方税体系的建设,并打乱整个财政税收结构布局.这样,问题就来了,房产税收得过多,就会引发民怨;收得过少,又难以支撑地方财力.房产税的关注点在于,未来的房产税是对增量房征税,还是对所有或部分存量房征税.这也赋予了考验财政部高官智商的一次机会.中国全面开征房产税的时机应该在2016年前.

另外值得一提的是,涉及到目前地方税的其他零星税种,税务总局正在进行“以地控税”征管模式改革.所谓“以地控税”模式,是税务机关基于土地不可移动的特点,在定期获取国土部门宗地地籍信息的基础上,以国土部门地理信息系统为依托,通过将国土部门宗地信息与税务数据库进行关联比对,从而准确掌握纳税人土地使用信息.财税部门希望通过上述模式,全面强化对地方税零星税源的征收.比如土地(出)转让、租赁等环节营业税、土地增值税、房产税、契税、耕地占用税、印花税等,其支点就是土地,发挥土地控税的一石多鸟作用. 个人所得税改革旨在确保税收公平.现实中,貌似法定45%的个人所得税,中国人痛苦感一个重要部分就来自这个“中看不中用”的最高边际税率,个人所得税税负大多落在工薪阶层身上.个人所得税的征管手段、税制乃至财产公开等等,再不改革、再不给个说法,将会引爆更为严重的社会冲突.

财税体制改革路径——改税制、稳税负

新一轮的财税体制改革,从整体税收结构层面上看,我国的间接税占比过高问题一直屡遭诟病.间接税的税负最终都由消费者承担,有违税负公平和量能纳税原则.间接税还容易对市场商品形成扭曲,影响国内消费市场.按照2012年国家税务总局统计口径,在全部税收收入中,来自流转税的收入占比为70%以上,而来自所得税和其他税种等非流转税的收入合计占比不足30%.未来的改革方向无疑将会向“降间接税、增直接税,具体方法是降低流转税”倾斜.

楼继伟的说法是:“未来税改,直接税为主不是方向,公平有效简洁的税制结构才是方向”.他认为,间接税是在交易环节征税,容易被交易双方接受,税源相对稳定.直接税对企业和个人收入直接征税,实际操作更困难.中国直接税比重低是事实,未来改革会增加直接税比重,但间接税为主的结构不会变.没错,中国税制尽管存在种种不合理,但是间接税不敢大动的一个根本原因是,税源稳定.要降低间接税在总税收中的比例,或间接税要让出税源空间,直接税的提升能够弥补间接税降低带来的税源损失.

此外,根据目前制订的税制改革方案中的政策导向,我国今后将取消容易导致市场资源错配和引发税负不公、不可持续的局部性或个案减税政策.在确保税收规模不变的情况下,适当削减一般性财政支出.从层面上来看,今后将加大调整支出结构.除工资外,包括对地方转移支付在内的其他经费都要削减.

“稳定税负”,见诸于三中全会报告中的新提法引起各方关注,也引发业内人士的不同解读.“稳税负”与此前人们期待减税的预期相差较远.“稳税负”彰显中国财政目前面临的两难:一方面纳税人呼吁全面减税,一方面民众要求大幅增加社会福利.稳定税负是基于现有的财政支出释放出的信号:整体财政收入在下降,但财政支出规模和增长率都在上升,为了维持稳定的国家治理,不希望税收总量大起大落,以便顺利推动其他各领域的改革.

2013年11月1日,国务院总理李克强在地方政府职能转变和机构改革工作电视会议上表示,当前稳增长的压力仍然很大,财政收入增速不高,而改善民生的刚性支出不能减,甚至在有些方面还需增加,“经济发展靠财政支出和政府投资,靠再多打赤字、多增子,已经受到很大限制,这方面的政策空间很有限了.”

那么,减税是否还有空间?有!但并不乐观.时下的中国经济依然面临着流动性过剩带来的产能过剩和资本回报率过低的难题待解,其中的税收环境亟需优化已成业界共识.站在更高的维度分析,这个说法的逻辑无非就是:过高的税费负担已经给企业生存与发展造成掣肘,社会中普遍存在一种苦心孤诣规避税收的“破窗心理”.政府应该在检讨过往“宫廷式”理财观的同时,创新税制改革思维,不能仅满足于老政策的“完善”,改革要有一定的前瞻性,而非继续复制过去那种遇到问题拾漏补缺的老套路.

“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础.必须加快形成企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率和公平性.”完善市场经济体系的核心是减少政府对市场的不必要干预.承担“为人民怎么写作”伟大使命的“馒头办”这类举世荒诞的官办机构将永远消失在中国经济改革大潮中.改革,只能进不能退;改革,永无止境.