本站原创摘 要：科技创新政策出台数量逐年增多、内容与手段日益多无元化,逐渐形成独立、完善的政策体系.本文对本市最近6年出台的93条科技创新政策进行分析,为整个政策体系梳理出一个较为清晰的脉络,从整体上把握当前创新政策体系建设的进展与特点,并根据政策谱系反推当前我市科技工作的导向与重点,为天津市科技决策提供参考.
关 键 词 ：科技创新政策体系；谱系分析；天津
0 引言
2006年,国务院发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要》,将建设创新型国家、提升自主创新能力上升到国家战略高度,并出台了《关于实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）>若干配套政策》,掀起了加速科技创新、以科技支撑发展的新.在这一重要战略方针指引下,国内各地纷纷通过制定和完善科技创新政策,激励全社会创新、吸聚高端创新资源,推动经济增长方式由“要素驱动”向“创新驱动”模式转变.在这一过程中,科技创新政策的地位和作用日益凸显.一方面,随着政策过程科学化以及政策工具专业化程度的不断提高,科技创新政策的“政策质量”日益改善,调节区域科技资源配置的能力不断增强；另一方面,科技创新政策作为促进地方科技发展、吸引创新要素聚集、推动创新能力提升的最重要支撑,本身也成为地区间竞争的要点之一.
2006年以来,随着天津创新型城市建设目标的确立和自主创新战略的实施,科技创新政策出台数量逐年增多、内容与手段日益多无元化,逐渐形成了具有系统化、区域化特征的政策体系.从政策过程来看,任何一项科技创新政策的出台都不是随机、独立的行为,都要遵循既定的方针,通过特定的政策工具实现既定目标.从整个科技创新政策体系角度来看,不同内容的政策之间互有联系、互为支撑,不同年份出台的政策之间具有明显的继承性和延续性.本文尝试采用谱系分析法,以天津市2006-2012年出台的93条 科技创新政策为对象开展研究,明确政策个体之间的继承与谱系关系,为整个政策体系梳理出一个较为清晰的脉络,从整体上把握当前创新政策体系建设的进展与特点,并根据政策谱系反推天津市科技工作的导向与重点,为区域科技决策提供参考.
1.研究方法与研究对象
当前关于科技创新政策的研究虽有很多,但多集中于对某类或某个具体政策的规范性及实证性分析,涉及创新政策体系的研究较少.已有的研究多是从理论角度出发, 对科技创新政策体系的构建思路、实现路径和具体构成进行阐述.如赵杰宏、高新华[1] （2007）对苏州市科技政策法规体系进行了分类与汇总；刘凤朝等[2]（2007）从政策演变的角度,对我国创新政策体系进行了分析；李洁等[3]（2011）对江苏省产学研合作政策体现现状进行了总结等等.鉴于科技创新政策体系的复杂性、动态性和系统性特点,以及政策文本所包含信息的非量化、内容宽泛、时间跨度大等特征,此类研究对于创新政策体系的分析通常停留在“构建或再现”层面,多描述性的阐述,而对政策体系中单个政策个体之间的关系鲜有考察.这种对松散的政策体系结构的分析虽然能够取得一定的宏观认识,但对于政策体系的实际特点往往很难真正把握.出于对此类研究局限性的认识, 本文尝试采用谱系分析的方法,对区域科技创新政策体系开展系统研究,明确体系内各类别政策分布情况,分析政策个体之间的继承关系（或其它相关关系）,真正把握天津区域科技创新政策体系的特点,从而提出更有针对性的政策建议.
本文以天津市2006-2012年出台的93条科技创新政策为研究对象展开分析.之所以选择以2006年为起点,主要原因是《天津市中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》、天津市科技发展“十一五”规划、《关于实施科技发展规划纲要 建设创新型城市政策措施》（津政发[2006]46号,简称《配套政策》）等重要文件在这一年相继出台,其中《配套政策》分10个方面提出了50条促进科技创新的措施,为天津市构建真正意义上的科技创新政策体系奠定了最重要的基础.此后几年,新出台的科技创新政策大都落在《配套政策》框定的内容中.本文根据政策目的与内容,将全部政策分为八类,并将天津市2006至2012间出台的科技创新政策进行汇总归集,具体见表1.
表1 2006-2012年天津市创新政策出台情况
（不完全统计）
说明：标注“*”表示该政策目前已废止,然而从体系完整性角度仍列入.
2.天津科技创新政策谱系分析
2.1 天津科技创新政策体系基本构架
2006年,天津市人民政府印发《关于实施科技发展规划纲要建设创新型城市政策措施》（津政发[2006]46号）,提出了50条促进科技创新的政策措施,构成了新时期天津市科技创新政策体系的核心基础.根据具体内容,可将政策措施分为八类,分别是财政投入、税收激励、政府采购、科技金融、科技人才、创新体系、知识产权、创新创业.其中创新体系部分又可分为两类：创新主体与载体平台.见图1.
图1 天津科技创新政策体系基本架构
2.2 天津科技创新政策体系的谱系分析：结构与内容
从政策目的来看,包括科技政策在内的政策基本上可以分为“方向和路线指引型政策”、“问题解决和任务完成型政策”[4],后者通常是前者的具体措施或实施细则.从谱系关系来看,“方向和路线指引型政策”是基础,而依据其出台的“问题解决和任务完成型政策”则标志着这该政策或政策中的某项措施得以落地.从科技创新政策的文本内容来看,绝大多数都会在首段说明本政策出台的背景、依据和目的,其中通常会有“根据某文件,特出台本政策（措施/办法）”等语句.本文认为,这便是体现政策个体间谱系关系的要点所在,并据此在天津科技创新政策体系基本架构基础上绘制政策谱系图（见图2）,以文号指代具体政策.图中每一子谱系年份自上而下增加,横向分支表示某一政策的后续政策,标注星号表示该政策的上线政策是或国家各部委发布的政策. 1）整体情况.政策谱系图显示：第一,除政府采购以外,其它各方面政策均有后续措施出台,创新体系、知识产权、科技人才等几方面政策延续性特征尤为显著.实际上,关于实施政府采购促进科技创新方面,天津市自2009年起陆续出台两项政策措施与一系列实施细则,但均由于外部因素停止执行,因此目前来看相当于没有具体的措施和细则,尚未实现政策落地.第二,科技金融类政策数量较多,无论是横向还是纵向,政策延续性特征均比较显著.第三,创新体系类政策数量最多、政策层次最清晰、继承关系最明显.第四,知识产权、科技人才相关政策数量相对较多,个别重要政策也有后续措施或细则出台.
图2 天津科技创新政策谱系图
2）具体分析.政策谱系图显示,财政投入与税收激励方面的政策特点有二：一是政策绝对数量较少,2006-2012年7年间,财政投入与税收激励方面分别只出台了7条和6条政策；二是均未有下级政策再延续.深入研究发现原因如下：首先,财政投入与税收激励一方面可以算作一类政策范畴,另一方面,其二者本身就是典型的政策工具,分析其属性的话,应归入前文提到过的“问题解决和任务完成型政策”一类,政策内容均涉及实质操作层面,没有必要出台下一级措施或细则；其次,财政投入和税收激励作为政策手段或工具,更多地体现在其他类创新政策的措施条款中,显示出一种“嵌入式”的关系,因而可以解释其本身绝对数量不多的情况.
创新体系类政策分为两类,分别是创新主体类和平台载体类政策.前者政策数量多于后者,政策横向继承关系也更加清晰.2006年的全国科技大会上提出要建立以企业为主体、市场为导向、产学研结合的技术创新体系,之后的科技创新政策旨在加速创新要素向企业集聚,提升企业创新能力.2010年,天津市提出加快发展科技型中小企业的重大战略决策,正是对国家确立企业创新主体地位思路的具体化.围绕科技型中小企业发展,天津市自2010年开始实施“政策聚焦”,密集出台多项政策,做到了有方针、有措施、有细则,充分运用了财政投入和税收激励手段,并创新性地探索科技金融手段,体现在政策谱系图中,就是创新主体类政策部分.
3）从时序情况来看,创新政策的出台基本反映了本市科技发展战略的导向和科技工作的年度重点.2006-2007年,自主创新战略刚刚确立,社会各界对创新政策还处于消化理解阶段,本市出台的各项创新政策绝对数量并不多,且主要集中于财税支持、人才队伍建设等科技工作的基本面；2008-2009年,随着各类创新主体对政策的了解程度不断加深,对享受政策优惠的积极性不断提高,本市创新政策实施细则集中发布,政策内容在科技工作的各个层面均有涉及；2010-2012年,天津市科技创新工作形成了明显的年度特征：2010年确立了加快推进科技型中小企业发展战略主题,2011年着重于创新政策的体系化建设,2012年则在推进科技体制改革的深化方面倾注了更多的努力.相应地,创新政策的布局也配合了科技工作的年度重点,2010年针对促进科技型中小企业发展出台了5条综合指导性文件,并根据这些文件精神出台了若干相关实施细则；2011年的创新政策兼顾各个方面,以补充、细化和完善创新政策体系为主要目的；2012年,本市以科技金融和创新载体建设为突破口,推进科技体制改革不断深入.
3.结论与建议
3.1 几点结论
3.1.1 总体看来,天津市科技创新各方面政策措施均得到有效延续,基本实现政策落地.谱系分析表明,本市现行的各类科技创新在2006-2009年一直保持平稳；金融危机后,特别是促进科技型中小企业加快发展战略确立的2010年以后,科技创新政策的出台连续保持调整增长态势.
3.1.2 政策过程明显优化.谱系图显示,2006-2009年,本市出台的各条创新政策多为方针或路线指引型政策,除科技人才政策方面,较少有后续政策跟进出台.自2010年开始,天津市科技创新政策明显呈现政策-措施-细则相继出台的政策逻辑,政策个体间谱系关系清晰、政策过程明显优化.
3.1.3 以优化性和导向性、激励性政策为主,涉及科技型企业的政策数量增多.谱系图显示,2010年之后出台的科技创新政策,绝大多数面向科技型企业.并且,新出台的政策总体上以优化性、导向性和激励性政策为主,尤其是科技投入类政策在政策质量方面有了质的提升.如2011年,天津市政府出台《关于进一步促进我市中小企业发展的意见》,强调要不断加大对中小企业的财税支持力度,随即市财政局、市科委联合出台了《天津市科技型中小企业发展专项资金使用管理暂行办法》、发布了《关于天津市市级科技型中小企业发展专项资金使用实施方案》、明确了科技型中小企业发展专项资金的管理、使用规范,并创新财政资助模式,按照企业成长的初创期、成长期和壮大期这一发展规律,分“三桶金”对处于不同发展阶段的科技型中小企业给予支持.
2010年,金融危机余波未尽,政府为提高自主创新能力、加强经济抗风险性而大力扶持科技型中小企业.2011、2012年继续巩固前一年的发展,出台了部分政策.支持科技型中小企业发展的政策取得了较好成果,并持续推进下去.相对而言,其它非直接资助政策,如平台载体、知识产权、创新创业、科技人才等政策在2008年以前保持较高水平,随后的几年中相对数量有所下降.
3.1.4 创新政策体系已经形成,但仍存在一些问题与不足.科技创新政策应当随着的创新主体要求的变化不断调整,就目前情况来看,天津市科技创新政策体系尚有以下几点有待改进：一是政策覆盖面不够完全,某些领域仍存在政策空白,如政府采购方面的政策；二是政策创新性有待提高,从现阶段情况来看,我市支持创新的财税政策在聚焦高端创新资源、创新财政资助模式等方面缺乏突破性的创新.如,目前增值税支持企业自主创新主要体现在支持软件产业和集成电路产业的增值税即征即退优惠上,但对于自主创新强度大的企业而言增值税税负仍然过重,原因在于以高新技术企业为代表的研发型企业主要靠智力劳动,其无形资产和开发过程中的智力投入占企业产品成本的绝大部分,产品的原材料、动力成本等所占的比例低,加之增值税实行凭抵扣制度,能抵扣的当期进项税额十分有限,同时企业引进和购写知识产权的支出也不能够享受增值税抵扣,严重影响了企业自主创新的积极性,等等. 3.2 对策建议
3.2.1 构建面向市场需求的科技创新引导政策.在不违反WTO规则和保证公平竞争的原则下,根据天津市经济社会发展需求,研究制定激励企业科技创新的政府采购、首购政策.将重大项目建设纳入科技创新产品政府采购支持范围,鼓励科技型企业积极参与国家、天津市及滨海新区重大项目的投资建设.
3.2.2 税收优惠政策方面,适应经济形势发展和企业自主创新的需要,探索创新税制政策工具,不断完善税制要素,优化税制结构.尝试在高新技术产业领域推行增值税转型改革,加强对企业人力资本投资以及对创新型人才的税收优惠力度,构建公平透明、有利于自主创新的税制环境.
3.2.3 注重科技政策与产业政策的配合使用.科技创新应与产业政策相辅相成,共同促进新技术的开发、引进、应用、扩散,促进新产业的形成,促进对传统产业的改造,促使产业技术能力提高.本市从2006年开始,新出台的对具体产业的科技政策扶持较少,已有政策也纷纷到了有效期,后续政策尚待研究出台.因此,应继续结合每年的市场和国际环境,适当鼓励和扶持产业技术,力求技术拉动产业,进而拉动经济的增长.通过政府职能的行使促进某些技术或产业的投资或研究发展,加速技术进步,推动产业升级.
3.2.4 建立创新政策监测机制,保证政策延续性.当前很多政策,尤其是税收政策都是有一定的有效期限的.到目前为止,有些政策已接近或达到截止年限.因此,有关部门还应建立健全创新政策监测机制,及时更新政策信息,对于达到截止年限的政策给出后续的说明或补充措施,确保创新政策的延续性,更好的为企业提供引导和怎么写作.
4.进一步研究的思考
作为区域科技创新政策体系研究新视角的一个初步探索,本文研究还有许多不足之处.例如,限于篇幅和研究范围,本文给出的政策谱系图仅以天津市层面出台的政策为准.实际上,各区县、开发区或高新区等出台的政策最具特色和创新性,是最能体现区域科技创新政策特点的部分,若将这部分内容考虑进去,整个创新政策体系的研究将更加全面.此外,政策谱系虽能反应上下级政策之间的关系,但对于同属于措施或细则级别的政策间的关系未能直观显示,实际上这些政策之间也是有着相互联系、互相补充的关系的,未来需要更进一步的研究来解决这些问题.