“飞地经济”的

“飞地经济”是指在经济发展过程中,两个相互独立、经济发展存在落差的行政区域打破原有的行政区划限制,通过跨越空间的行政管理和经济开发,把飞出地的资金、技术、管理、项目等放到行政上互不隶属的飞入地,通过规划、建设、管理以及税收分成等合作机制,实现两地资源互补、经济协调发展和互利双赢的一种经济合作模式.

“飞地经济”模式兴起的背景

随着经济社会的快速发展,经济发达地区城市化进程明显加快,建设用地需求骤增,资金、技术、劳动力等生产要素不断集聚,并日趋饱和,而土地资源日益匮乏,开始成为经济持续快速发展的瓶颈.与经济发达地区“寸土寸金”相比,经济发展相对滞后地区的土地资源比较宽裕,可供开发的潜力较大,然而资金、技术、人才、管理手段的紧缺又在一定程度上制约了经济的快速发展.在这样的背景下,就产生了一种新的经济发展模式———“飞地经济”.“飞地经济”的产生和发展为缓解土地资源紧张压力提供了可能性,为打破行政壁垒、跨区域合理整合土地、劳动力等资源,降低企业运营成本,促进产业分工与协作提供了新的思路,也为协调区域经济发展提供了一条新的路径.一些省份和地区已认识到了其对经济发展特殊的助推作用,把它作为新一轮经济发展的突破口和助推器而加以大力发展,并取得了一定的成效.

发展“飞地经济”的基本要求

互补的资源优势.发展“飞地经济”的目的是实现双赢,必定要通过合作解决双方的困境.飞出地经济发展水平较高,具有资金、技术和管理等方面的比较优势,但因过度开发,资源比较匮乏；而飞入地多为经济发展水平较低,产业发展程度不高,但拥有人力、土地等方面的资源优势.两者各有所长,才能实现“飞地经济”模式的“双赢”.上海市北高新集团与江苏南通市港闸区共建上海市北高新（南通）科技城项目就是一个很好的例证.作为我国的经济中心之一,近几年上海在经济快速发展进程中所遭遇的土地、生态等资源约束日趋增强,他们的第二、三产业布局想着力跳出上海,寻找新的发展空间；而作为江苏省唯一的滨江临海城市南通地理位置优越、生产资源丰富,拥有雄厚的产业优势,更有着上海周边“一小时经济圈”的腹地优势,在长三角区域发展中有着举足轻重的地位.同时,南通市政府积极参与沿江开发战略的实施,提出“融入苏南、接轨上海、走向世界”的发展思路,全力拓展经贸合作的新领域.这就为两地合作提供了可能.特别是对南通市港闸区来说,通过“飞地经济”可以优化区域内部的产业结构,转变经济发展方式,使产业投入产出效率提高、区域经济总量增加,进而增加财政收入.同时,还可化解南通市闸北区资源环境与经济发展的矛盾,为其原有产业的延伸和转移腾出了空间.

恰当的发展时机.飞出地和飞入地两地区域经济发展的时机要相匹配.近几年随着区域经济的快速发展,城市之间的经济交往日益频繁,长江三角洲区域内部出现了土地、港口等资源紧缺的现象,由此引发了一些城市在其邻近的、经济发展相对较慢的城市寻找土地、港口,拓展新的空间.但由于行政边界的刚性约束,长三角区域发展受到行政壁垒的制约.2010年5月24日,国务院正式批准实施《长江三角洲地区区域规划》,这为长三角城市参与区域合作、共建“飞地”提供了有利条件和广阔空间.目前,在长三角一体化深入发展的新形势下,充分发挥上海的核心作用和周边城市的比较优势,在长三角区域打造战略“飞地”,有利于上海等大城市的功能拓展、产业转移和人口疏解,同时可以发挥上海等大城市的辐射效应,促进周边区域发展能力和水平的提升,推进长三角一体化进程,增强长三角地区综合实力,形成优势互补、良性互动的区域经济发展新格局.

合理的开发建设模式.（1）合理的利益分配机制.只有确定了合理的收益分配比例,“飞地”双方互惠互利、成效双赢,才能最大限度地激发双方合作的积极性、主动性和创造性.“飞地经济”发展的利益分配机制一般包括地区生产总值、税收、财政收入的分成比例、土地使用等内容.上海市北高新（南通）科技城较好地协调了利益分配问题,通过协商,南通市港闸区政府将土地一级开发中区财政应得的部分土地收益返还给上海市北高新（南通）科技城,科技城建成后产生的地区生产总值、税收、财政收入等则全部留在当地.这种模式较好地解决了“飞地经济”发展中的利益分配问题,既能够使上海市北高新集团较快回笼资金,调动了他们的开发建设积极性,又避免了后续利益分配时的分成比例难以确定、两地统计困难等问题,同时有利于南通市港闸区拓展经济空间,提高影响力,实现长远发展.（2）权责明确的管理运营机制.作为一种探索性的发展模式,“飞地经济”基地的建设要遵循“市场导向,优势互补,集约化发展,利益共享和可持续发展”的原则,才可以发挥飞出地和飞入地政府各自的优势和积极性,对区域产业转移进行引导,并为企业向外转移提供怎么写作.“飞地经济”基地各级主体职责权限必须明确,才能有利于后续的招商和管理运营工作.以顺德（廉江）产业转移工业园为例,两地政府共同建立协调管理机制：定期召开由两地政府领导组成的联席会议,设立涉及各部门的协调领导小组,并成立专门的工业园区管委会,行使综合管理权限.

湖州市发展“飞地经济”模式的几点思考

把发展“飞地经济”作为湖州经济发展难题的重要突破口和切入点.经过多年来的快速发展,湖州经济取得了巨大成果.“十一五”时期,湖州生产总值年均增长12%,生产总值、人均生产总值、财政总收入、地方财政收入、社会消费品零售总额、外贸出口总额等主要指标与“十五”末相比,均实现翻番,发展的质量和效益不断提高.但是,湖州经济发展的各项制约因素也十分明显,产业规模不大、层次较低、集聚度不高,创新型人才和高层次人才缺乏,城市综合竞争力亟待增强等问题依然存在.如何化解这些矛盾,使湖州经济跃上一个新台阶,已经成为摆在我们面前的一个重大而紧迫的课题,而通过积极发展“飞地经济”,可以有效地缓解这些矛盾和难题.

研究制定全市发展“飞地经济”的规划和政策.研究编制全市发展“飞地经济”的规划,制定“飞地经济”的具体政策,明确“飞地经济”发展的利益分配机制,包括地区生产总值、税收、财政收入的分成比例、土地使用等,克服制度障碍.同时,建立“飞地”发展的统一协调机制,规范招商行为,促进“飞地”有序开发,克服管理障碍,推动“飞地经济”健康发展.

以“接沪融杭”为重点加快发展“飞地经济”.在飞出地的选择上,瞄准上海、杭州等大城市,吸引上海、杭州的大企业,以湖州南太湖产业集聚区、湖州省际承接产业转移示范区等为生产基地和产业外延区,通过科技成果转化、技术交流等形式,深化湖沪、湖杭等地的交流合作,形成互利共赢的经济格局.在“飞地”产业的选择上,要统筹考虑一、二、三产的结构关系,不仅要发展“飞地”工业经济,而且要发展“飞地”怎么写作经济,同时还要适当发展“飞地”农业经济.

建立“飞地经济”合理的利益分配机制.“飞地经济”涉及到两地政府和企业,在出资比例、税收分成、地区生产总值分配方法等方面需要协调飞入地和飞出地之间的利益分配关系.要在充分发挥市场机制作用的前提下,建立高效务实、多层面的组织协调机制,为“飞地经济”提供制度保证,使“飞地经济”关联的不同区域之间的利益格局更加合理,实现企业效益最大化和区域共赢发展.具体可参照广东省在发展“飞地经济”中的做法,明确飞入地的项目由飞出地统一管理,企业创收由飞出地与飞入地双方共享.

加强“飞地经济”管理和引导.“飞地”双方是不同的利益主体,在管理、投入、分配等方面,需要政府出面进行沟通和协调,但政府在其中是推动者,而不是实施者,重点是为“飞地”创造条件,解决“飞地经济”发展中的实际问题.可参照海南省建设海口“飞地”工业园的做法,由政府按照产业发展要求实行统一规划、统一征地、统一出让地价、统一基础设施建设等政策,并成立建设协调领导小组,由政府主要领导为组长,相关部门领导为成员,统筹安排“飞地”产业的发展布局,督查“飞地”各项工作任务的落实情况,及时协调解决“飞地”开发建设和管理工作中的重大事项和问题.对于具体的“飞地”园区管理模式,可参照辽宁省辽西沿海经济区开发建设的做法,实行“政府主导、市场运作、自愿组合、滚动发展”的“飞地经济”发展原则,形成政府引导、市场运作的推进机制,发挥企业管理主体作用,引进市场化的公司管理体制,不断扩大园区相关企业的关联度和依存度,寻求关联项目的生成,探索形成“一个龙头企业衍生一个产业集群”的发展模式.

（作者单位：湖州市发改委）