本站原创【摘 要 】我国人均耕地少,土地紧缺,但粗放利用现象又较为严重,实现从粗放利用到集约利用的转变必须克服当前土地集约利用市场化配置程度偏低、有效监督约束缺乏和驱动机制不够完善的困境.本文提出了土地集约利用的内外驱动力,形成了相应的激励约束机制：市场供求机制、成本驱动机制、管制标准约束、奖励惩罚约束等,以期为促进进一步提升土地利用集约程度,缓解人地矛盾提供参考.
【关 键 词 】土地 集约利用 激励
近年来,建设用地矛盾突出,城市发展的出路是集约利用土地,即：一是优化产业结构,二是重视存量土地的再开发,三室优化城市土地集约利用的机制.当前,各地开展了土地集约利用的各种探索,随着新型工业化、城镇化建设进程的加快,建设用地需求与土地资源紧缺之间的矛盾日益加剧,因此,探索和形成节约用地的激励约束机制,进一步提高土地利用的集约化程度,是缓解人地矛盾的主要途径.
一、当前土地集约利用的问题与困境
过去,我国城市建设曾分析依赖增量土地,导致目前土地利用相对粗放,主要存在以下问题：
土地产出效率逐步提高,但总体水平仍较低.许多城市开发建设中盲目批地、上项目,导致投资强度和用地定额不能实现双向调控.许多城市仍是“摊大饼”式地外延扩张,热衷于宽马路、大广场建设,建设用地集约利用程度不高.
土地利用集约度有所提高,但利用率总体仍不高.近年来,我国加大土地利用投入的要求,促使一些地方提高了新批用的投入水平.然而,总体而言,城镇规划范围内存在较多闲置和批而未供的土地,城市闲置地占5%,城市容积率低,还有40%属于低效用地.
土地供需矛盾日益突出.今后15年,是我国经济社会发展的重要“战略机遇期”,也是资源供需矛盾凸显期,建设用地将进一步增加,经济社会发展对土地资源的依赖程度更高,土地资源供需矛盾将日益加剧和长期存在.
二、当前土地利用困境的原因及分析
土地集约利用市场化配置程度偏低.当前我国土地资源市场化配置的程度虽有一定程度的提高,但仍较低.一般情况下,商住用地市场化程度较高,集约利用水平也较高；而目前工业用地的市场化程度不高,其利用相对比较粗放；究其原因就是工业用地市场化程度较低,造成市场化配置机制没有发挥应有的作用.
土地集约利用缺乏有效监督约束.土地集约利用的监管机制尚待进步完善.激励节约集约用地的法律、法规和责任考核机制不够完善.实施调控用地总量的土地利用总体规划和建设用地年度计划缺乏严肃性,对闲置浪费的土地行为的查处力度不大.同时,在土地利用过程中,往往重视土地出让环节,而忽视土地批后管理和跟踪监督,这就造成很多土地出让后随意更改规划指标,或者闲置土地、囤积土地.
土地集约利用的驱动机制不够完善.土地集约利用动力机制是指能够激励和约束土地使用者集约利用土地的制度、政策、方法及技术等的组合.土地使用者是以盈利为目的经济主体,土地集约利用作为土地使用者的经济行为,必然受市场环境、社会技术水平、政府激励程度等外部因素激励主要来自市场与政府两个层面：市场激励是通过市场体制建设,从土地使用者外部以市场力量来激励和推动土地集约利用；政府激励是对土地使用者进行引导和激励,并为其构筑一个理想的政策、法律环境.目前我国土地集约利用的驱动机制的建立尚在起步阶段,系统的激励机制还未形成.
三、土地集约利用的激励约束机制
实现土地集约利用,一方面要满足经济利益主体追逐利润最大化的市场化要求；另一方面要有利于区域协调和可持续发展,提高生产规模效益和产出率,正确处理人地关系.影响土地使用者土地集约利用的内在因素有：土地使用者对土地集约利用市场收益预期和集约利用的成本驱动；外在因素包括：管制标准、奖励惩罚、投资机制等.
市场供求机制.市场机制是土地资源优化配置的最有效的工具,土地市场化是促进土地集约利用的根本途径,其核心是机制.土地出让市场是土地市场交易的源头,可以从以下几个方面逐步完善：一是全面推行工业用地招标拍卖挂牌出让,缩小划拨用地范围,除了经营性项目用地外,将经营性的基础设施用地和不符合划拨条件的存量划拨用地也逐步采用市场化配置方式.下一步将逐步缩小划拨用地范围,进一步提高商住用地容积率和工业企业的土地投入.二是大力发展二、土地市场,提高土地配置效率,建立完善二、土地市场,充分发挥市场供求机制、机制和竞争机制.
奖励惩罚约束.建立有效的奖励约束集约用地的机制,对达到集约利用水平的用地者给予奖励,对于不按照规划、闲置浪费土地的用地者进行惩罚,通过奖励机制促进土地使用者集约利用土地.具体可以采取以下措施：一是建立费用减免机制.如企业在现有厂房内改建、翻建厂房,免收城市基础设施建设配套费,配套补助费、防空地下室补助费等,鼓励企业建多层厂房,建设三层以上厂房的可以免收“三费”.二是建立税费杠杆调节机制.根据具体情况,实行差别税率,对闲置、低效利用的建设用地,提高收取土地闲置、使用税,如南京市要求,企业投资年税收亩均应达到550万元.对充分利用地上地下空间的建设用地项目,可以减免部分土地使用税.三是建立用地指标倾斜机制.在符合规划的前提下,鼓励企业适当提高容积率和建筑密度,提高土地空间利用率,对投资强度大,产出效益高的项目在用地指标上给予倾斜.四是提高出让门槛.研究制定单位用地投资强度、建筑密度、容积率、项目用地中非生产性设施用地比例、环境保护及能耗指标等强制性指标,作为招商引资的“门槛”,可以考虑对工业用地集约度高的地区给予用地指标、财政返还、税收优惠等鼓励,促进集约用地.