本站原创[摘 要 ]从本质上说政府对危机的管理是提供公共物品,而政府提供公共产品的外在表现就是成本由财政支付.从宏观角度来看,构建危机管理的公共财政支撑体系是一个复杂的系统工程,需要从以下几个方面进行完善：一是健全公共财政危机管理观念；二是完善公共财政危机管理机制；三是加大公共财政对危机管理的投入；四是构建公共财政危机管理的法律体系.
[关 键 词 ]公共管理；危机管理；公共财政
[中图分类号] F810.2［文献标识码］ Ａ
[文章编号] 1673-0461(2008)08-0026-03
当今世界公共危机事件频发,各国政府面临着严峻的挑战.自从SARS事件之后,危机管理就成为我国学术界及各级政府特别关注的问题,这其中最核心的因素即是公共财政支撑体系的构建.构建危机管理的公共财政支撑体系是一个复杂的系统工程,涉及方方面面,仍旧有待于从理论方面深入研究和从实践方面全面优化.本文试图在以往研究的基础上寻求一些宏观思路方面的突破.
一、危机管理的界定
(一)危机的界定
1. 危机的概念
危机一词语源于古希腊语中的Krinein,原本是医学术语,指人濒临死亡、游离于生死之间的状态[1].在我国的现代汉语中,危机解释为两种意思：一是潜伏的祸根；二是严重的困难或生死成败的紧要关头.而从危机管理这一专业学科领域来讲,危机的概念解释不限如此,许多西方学者从不同的角度出发做出了不同的概念阐释.其中荷兰学者罗森塔尔的表述较为具有代表性,他指出：危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁,并在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出关键决策的事件”[2].国内学者在讨论“危机”概念时,往往把危机叫做公共危机,把危机事件称为突发事件.
2. 危机的特点
危机的特性一是突发性.也即不可预测性,没有人能确切地知道在何时何地会发生何种危机,也无人能确切地预知危机的前因后果.公共政策研究的最大困境就在于很难对突发事件的发生和发展做出预先的判断.
二是危害性.危机会威胁到现存的政治、社会、经济秩序和民众的生命安全,导致社会混乱、经济衰退、秩序失衡、政治不稳,更为重要的是使社会公众的心理产生普遍的恐慌和不安感.
三是社会性.虽然危机直接涉及的范围不一定是在普遍的公众领域,但是事件却会因为信息迅速传播而成为公众关注的焦点,使得更多的人在社会范围内成为危机事件的利益相关人.
(二)危机管理的性质
张成福认为：“所谓的危机管理是一种有组织,有计划,持续动态的管理过程,政府针对潜在的或者当前的危机,在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动,以期有效地预防,处理和消弥危机”[3].上述界定在学术界得到比较普遍的认同.
政府作为公共怎么写作的提供者、公共政策的制订者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者,拥有大量的社会资源,其身份和性质决定了政府是社会公共利益的代表,这一角色必然要求其承担起管理危机的重要责任.同时,公众以各种形式交纳税费决定了政府与公众之间是提供怎么写作与享受怎么写作的关系,政府有义务为社会提供一系列公共怎么写作.当危机出现时,对公众的利益产生侵害,政府就必须要履行怎么写作职责,来缓解、消除危机.另外,由于危机具有突发性、危害性和社会性,个人不具备消除公共危机带来的外部负效应的主观偏好和足够的客观能力,因此政府应在这方面起到核心和主导作用,而政府的危机决策、危机行动也会对危机利益相关者产生社会性的影响.
综上所述,从本质上说政府对危机的管理是提供公共物品,而政府提供公共产品的外在表现就是成本由财政支付.
(三)我国政府危机管理的背景
根据世界发展进程的一般规律,我国当前恰好处于社会序列上“非稳定状态”的频发阶段,即在国家和地区的人均GDP处于500美元至 3,000美元的发展阶段,往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期.
从20世纪70年代末起我国开始的历史性变革到现在己经持续了将近30年.在党的领导下,我国正在从一个“乡村―农业”社会向一个“城市―工业化”社会转变；从一个内向型、自我封闭的经济体系向一个开放型、国际化的经济体系转变；我们在创造了一个历史上少有的持续经济繁荣的奇迹的同时,也面临和经历着“经济转轨、社会转型”的关键时期.
在这样特殊的历史环境下,蕴含着诸多不稳定的因素,存在着各种危机发生的可能,表明我国己进入一个危机频发时期,这对我国政府的危机管理能力提出了和严峻的挑战.
二、我国政府危机管理中存在的财政制约因素分析
鉴于危机管理的公共性,公共财政支撑成为应对危机的重要手段和必要方式.财政因素从根本上制约了我国政府危机管理能力的提高,主要问题体现在以下方面：
(一)观念上的薄弱
我国危机管理的财政支撑意识薄弱主要体现在两个方面,一方面由政府危机管理意识薄弱决定,另一方面也与整个社会危机管理意识较差紧密相关.
改革开放以来,我国坚持“一个中心,两个基本点”的政策,各级政府部门主要将精力集中于经济建设,从而忽视了对危机意识的培养,防范危机的意识较弱.就整个社会而言,也没有形成一种危机管理的意识.由于历史传统、文化积淀等种种原因,加上长期以来缺乏理性应对危机的意识形态和文化环境,整个社会对危机的看法往往比较僵硬,从而人为地夸大了危机的负面效应,不仅不能从根本上解决问题,有时反而会激化矛盾和冲突.
(二)体制上的欠缺
我国公共财政危机支撑体系体制上的欠缺一方面是由于宏观上我国危机管理体系的欠完善,另一方面又受限于我国公共财政体制本身的缺陷.
具体来说,我国现有的政府危机管理体系,主要还是依赖于各级政府的现有机构,对于危机的处理经常是遇到危机就临时成立一个危机管理委员会指挥部或领导小组,具有浓厚的临时色彩.这种临时管理体系对于财政的要求,仅仅停留在被动执行决策和满足要求的层面上,而忽略了公共财政体系本身所具有的应对危机的主动功能,限制了其作用的发挥.
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同时,我国公共财政体制政体框架的搭建仍旧不够成熟.鉴于经济发展水平的限制和我国经济社会转型期的特殊背景,我国的公共财政体系的建设虽然由20世纪中后期激烈而深入的理论探讨,转入到20世纪90年代后期身体力行的实践操作,但是到目前仍旧存在职能欠科学、管理不规范、结构未完善等一系列的问题.
(三)投入上的不足
公共财政的核心应是满足整个社会的公共需要,但我国在财政实践方面所做的远远不够.从目前我国现有的政府财政支付能力来看,虽然有时政府有足够的财力来应对某些危机,各地也有相应的财政拨款作保证,但从全方位防范、常规性防范、现代化防范的广度和深度来看,政府的财政是有限度的,这对潜在的、可能发生的危机的预防和解决十分不利.从一定意义上说,资金制约是当前完善我国公共安全危机管理机制的一个最大的瓶颈.例如2002年的SARS危机带来的考验,其本质上不仅仅是对面临危机时我国政府行政管理和协调能力的考验,更不仅仅是对我国医学研究能力、医疗救治能力的考验,更多的是对我国财政支付能力的考验.在其他社会领域存在同样的问题,缺乏充足的危机公共财政支撑是政府危机管理能力偏弱的一个经济原因.
(四)依据上的限制
目前我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规,比较突出的是2007年8月30日经由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》,自2007年11月1日起实施.但是从整体上来看,法律法规体系尚不完整.主要存在以下问题：一是没有宪法中的缺位,我国宪法没有关于危机状态或者紧急状态的规定,政府紧急管理权也没有明确的宪法授权；二是现有具体法规各自为政,目前我国所确定的对抗危机的法律比较分散,缺乏对危机共同规律的总结；三是有关的危机处理法规对政府可以采取的紧急措施规定得不够清楚,特别是一些必要行政程序的缺乏,很容易为政府随意扩大行政紧急权力留下法律漏洞；四是对公民的权利保障没有底线,这样很容易使公民的权利在紧急状态时期遭受各方面的侵害而无法获得法律上的有效救济.
三、优化公共财政支撑体系,加强我国政府危机管理
建立和完善危机管理的公共财政支撑体系是一项复杂的系统工程,不仅涉及到政府决策、财政收支分配和公共部门管理,还涉及到行政立法的内容.
(一)健全公共财政危机管理观念
危机意识是危机防范和治理的起点,我国各级政府必须树立正确的危机管理意识,健全公共财政危机管理观念,这是提高政府危机管理能力的首要问题.党的十七大报告中也明确指出：“要奋斗就会有困难有风险.我们一定要居安思危、增强忧患意识.”
首先,各级财政机构要从思想上重视危机管理,从关系党和国家进一步生存发展的高度来认识危机管理的重大意义,时刻保持对危机的敏感度.其次,在财政机构内部创造一种危机管理的文化与环境,定期开展危机管理专家的汇报、分析专题会,提高财政部门工作人员的危机意识水平.同时,加强危机管理的教育与训练.把危机管理培训纳入财政机构公务员的培养计划中.另一方面开展不同规模的危机应对情境训练,不断增强财政机构工作人员的危机情境的感性认识,提高处理危机的财政技能,锻炼在危机中保持良好的心态,时刻做好应对危机的心理准备和物质准备.
(二)完善公共财政危机管理机制
一方面通过公共财政体制的完善,加强公共财政危机支撑体系的搭建.首先,在财政系统内部设立危机事件管理的常设机构,为危机管理的公共财政支撑体系提供组织保证；第二,建立危机管理的财政预警机制,根据预警系统框架对突发事件发生前的政府收支进行及时的监测和分析；第三,构建公共财政危机管理绩效评估机制,对财政体系整体和各级部门应对危机的效果进行动态评估.
另一方面营造开放的管理环境,促使危机管理的公共财政支撑体系发挥主动功能.加强财政部门与专门危机管理机构的双向沟通,财政部门要根据实际情况,确保在危机事前、事中、事后财政资源的调度效率,确保发挥公共财政对危机管理的支撑功能.
(三)加大公共财政对危机管理的投入
在一定的经济水平限制下,加大公共财政对危机管理的投入,主要通过丰富公共财政投入手段来实现.借鉴国内外相关经验,优先可行的途径包括以下几种：第一,扩大预备费来源,实行预备费积累式基金管理[4].预备费是最常规的应急手段,在预算管理中,将财政盈余、预算超收等按照一定的比例纳入预备费管理,增加预备费绝对数量；将突发性公共事务预防和治理资金实行单独的项目管理,并将当年预备费结余结转到下一年度累计使用,形成专项基金,保证危机管理所需资金的总量供应和预算管理的规范性.第二,加大应对危机的转移支付力度.包括政府对地方政府的纵向财政资金转移、地方政府之间的横向财政资金转移以及各级政府对特定居民群体进行的财政转移支付（补贴或补偿）等,这些都能很好地弥补和调动各级政府和特定居民群体采取积极的应对措施.第三,发行专项国债.这不仅能够快速筹集危机管理所需资金,而且有利于减轻危机事件对于经济的冲击.第四,构建社会财政应急网络.资金的网络系统是一个开放的系统,应鼓励有条件的企业、社会团体、民间组织齐心协力,共建社会财政危机应急系统.
(四)构建公共财政危机管理的法律体系
首先,把对危机的管理提高到宪法的高度,要在宪法中对危机、危机状态的确认、危机状态的应对原则、政府危机管理权等做出明确规定.其次,制定统一的危机状态管理法,明确下列具体问题：危机状态的确认和宣布；政府的危机管理权；政府在危机状态下的回应措施；危机状态下的法律责任等.最后,制定、完善管理和应对各种各样的危机或者危机突发事件的专门的法律、法规.需要强调的是,关于公共财政危机支撑体系的搭建,也必须纳入法律法规的覆盖范围,并针对性地制定一系列相关制度,强化法律和制度对于公共财政危机支撑在实践中运行的明确指导和刚性约束,提高财政职能履行的效率.
[参考文献]
[1]Anna Fornstedt. Civil Security and Crisis Management in theBaltic Sea Region: the 1999 Stromsb Workshop in Stockholm and the 2000 Tallinn Conference[J].A publication of the Crisis
Management Europe Research Program,2001, Volume 5.
[2]Rosenthal Uriel, Chares Michael T. ed.Coping With Crises, the Management of Disasters, Riots and Terrori[M]. Springfield: Charles C. Thomas, 1989.
[3]张成福. 公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择 [J]. 中国行政管理,2003,（7）：6-11.
[4]温海滢. 论我国突发性公共事务的财政投入方面存在的问题与对策[J]. 经济纵横,2006,（7）：37-40.
Discussion about Public Finance and Crisis Management in China
Hao Xiaowei1,Chen Na2
（1. School of Public Administration,Southwest Jiaotong University,Chengdu610031, China；2. Academic Affair Office of Shijiazhuang University of Economics,Shijiazhuang050031, China）
Abstract: Essentially, crisis management by government is to provide public goods, paid by state finance. From macro perspective, constructing a public-finance-support system for crisis management is a plicated system. It needs to be improved in the following aspects: firstly, to strengthen the conception of crisis management of public finance, secondly, to better the public finance mechani for crisis management, thirdly, to increase input of public finance for crisis management, fourthly, to establish a set of laws for crisis management.
Key words: public management；crisis management；public finance
（责任编辑：张积慧）