本站原创为了支持东北老工业基地振兴,财政部、国家税务总局下发了《关于调整东北老工业基地部分矿山、油田企业资源税税额的通知》,规定自２００４年７月１日起,辽宁、吉林、黑龙江省可根据当地有关油田、矿山的实际情况和财政承受能力,对低丰度油田和衰竭期矿山实施降低不超过３０％幅度的资源税适用税额标准.同时该《通知》还明确,对因降低资源税税额标准而减少的收入,由地方自行消化解决.此外,《中华人民共和国资源税暂行条例》中规定,开采过程中用于加热、修井的原油,免征资源税；纳税人开采或者生产应税产品过程中,因意外事故或者自然灾害等原因遭受重大损失的,由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减税或者免税；纳税人以外购的液体盐加工成固体盐,其加工固体盐所耗用液体盐的已纳税额准予抵扣.国务院还规定,对冶金联合企业矿山铁矿石资源税减征６０％；对有色金属矿的资源税在规定税额的基础上减征３０％.作为政府实施东北老工业基地改革政策体系的重要组成部分,资源税优惠政策在引导和促进国民经济发展特别是资源的开采和利用方面,发挥了重要的作用.但是,现行资源税优惠政策过多过滥,存在不少问题,同时也带来不少危害,需要进一步规范和完善.
一、现行资源税优惠减免政策过多过滥带来的危害
(一)直接减少财政收入,导致税收流失
现行资源税优惠政策过多过滥,不成体系.从税收优惠的形式看,既采用直接税款减免、优惠税率优惠形式,又采用税额扣除优惠形式,还有税额减免优惠形式；从税收优惠的法律级次看,既有《资源税暂行条例》规定的优惠,又有国务院制定的优惠,还有财政部、国家税务总局公布的优惠；从税收优惠的受益人看,既有对于开采原油和生产盐的单位和个人的优惠,又有对于冶金联合企业矿山的优惠,还有对于东北老工业基地相关企业和个人的优惠；从税收优惠的资源品目看,既有对于原油和盐的优惠,又有对于铁矿石原矿的优惠,还有对于有色金属矿原矿的优惠.如此复杂而众多的优惠减免,以政府直接放弃和让渡部分税收收入为代价,使得资源税的法定税率与名义税率背离,直接减少了国家财政收入.更为严重的是,过多的税收优惠破坏了资源税制度的规范性,使得一些没有税收优惠权的地方和部门也制定出一些违反税法统一规定的优惠政策,造成任意减免和越权减免,进一步加剧了税收流失.
(二)引发不规范政府收入,造成乱收费现象
资源税是地方税收体系的重要组成部分,其优惠减免大量存在使得政府收入中规范性的税收收入减少,在政府职能不断加强和财政支出不断增加的情况下,地方财政越发收不抵支,财政赤字不断扩大,当预算内财政拨款不能满足支出需要时,地方行政部门往往允许各部门通过搞一些收费和创收项目以组织不规范的收入来弥补预算内的不足.在利益的驱动下,这些花样繁多的收费和创收逐渐发展成为政府难以控制的乱收费.因此可以说,税收优惠是导致收费泛滥的深层次原因之一.从付费者方面看,政府的不规范收入负担又主要由其监控之下的各类生产经营企业和个人负担,企业和个人作为纳税人享受优惠而被减免掉的税收负担被各种名目的收费抵消了,纳税人的负担依然沉重.当这一状况愈演愈烈时,费改税便成为将不规范性政府收入转为规范性政府收入的主要措施,而变费为税又将使税收的征管成本和奉行成本大幅度上升,从而引发一系列的相关问题.
(三)不利于市场经济条件下公平竞争,造成税负不公
从纳税人方面看,在市场经济中,一些市场参与者享受的税收优惠,实际上就是其他市场参与者遭受的税收歧视,不利于市场经济条件下纳税人展开公平竞争,造成税负不公；从适用地区看,目前资源税优惠中存在着地域性减免政策,不利于东西部地区之间展开公平竞争,造成税负不公；从课税对象方面看,现行资源税依据纳税人开采利用的资源品的不同而制定优惠政策,不利于经营不同资源品的同行业纳税人之间展开公平竞争,造成税负不公.如现行适用东北老工业基地的优惠政策即因资源品的特殊属性不同（如开采同样数量的煤炭在深井矿与露天矿的开采成本是截然不同的）而降低了低丰度油田和衰竭期矿山的资源税,虽然体现了政府针对东北经济发展特点的政策倾斜,但造成的税负不公显而易见.
(四)破坏税法的规范性和稳定性,使税收制度复杂化
各类优惠减免的规定不断增多,不仅破坏了资源税法的规范性和稳定性,而且使得资源税制度趋于繁杂,也增加了征纳双方在理解和执行税制中的诸多困难,进而增加税收的征管成本和奉行成本.我国的税收制度是由税法或税收条例、实施细则以及各种具体的解释三部分组成的,其自身的滞后和不完善之处本就使得税收政策的连续性和稳定性不够,相关部门再不断出台新政策并以通知、规定、批复等文件下达执行,使得资源税制更加趋于复杂.
(五)影响资源合理配置
作为价内税,资源税是资源产品的一个重要组成部分,因此,如果某些资源产品在开采和利用活动中享受了税收减免,那么这类产品在市场竞争中与未得到优惠待遇的同类产品相比更具优势,能够以更低的销售,使得市场对这类资源产品的需要扩大,占有更多的市场份额,或者能够在同样条件下销售,从而赚取更多的利润,吸引更多的资金投入生产.也就是说,资源税优惠政策的存在使得资源配置向那些在开发利用中享受减免优惠的行业、企业和资源品转移.
(六)有悖于资源保护政策,加剧资源过度开发利用
资源税优惠政策有进一步刺激自然资源开采利用之嫌,不利于资源保护.其原因在于,由于国家规定了税收优惠政策,享受优惠的那部分纳税人从税收减免中得到了利益和好处,税收负担大大减轻了,在利益机制的驱动下,他们往往会继续增加对于享受优惠政策的经营活动的投入,以实现利益最大化.如对于东北老工业基地的资源税优惠政策,使该地区的油田企业和矿山企业成为最大受益者,在优惠政策的引导下,企业积极地铺设油田管道、开采挖掘矿藏,以满足市场对于油品和矿藏的巨大需求,同时满足自身对于利益的无限渴望,而满足这种需要所付出的代价就是我们脚下的原油越来越少,矿藏越来越空.目前,我国东北地区部分矿山已进入衰竭期,部分油田已进入低丰度阶段,此时予以优惠政策必然导致资源的过度开采,而且这一行为将对那些尚未枯竭资源的开采者产生暗示作用,鼓励其不计后果投入开发,而当若干年后有限的资源消耗殆尽、经济发展再次放缓时,我们还能用税收优惠挽救他们、恢复经济、重生资源吗?
二、应积极采取替代资源税优惠减免的政策措施
事实上,资源税的优惠减免是一个涉及眼前利益与长远利益、单项利益与综合利益的问题.制定资源型经济的扶持政策,不能停留在眼前利益而应把着眼点放在长远利益上,因为自然资源的开发利用不仅限于一个年度、一个时期,而是持续若干年、几十年甚至上百年；不能停留在单项利益而应把着眼点放在综合利益上,因为自然资源的开发利用不仅涉及漫长的资源再生期,而且涉及生态环境污染与治理等负的外部效应问题.因此,对资源税优惠政策的制定应慎之又慎,应更多考虑资源保护因素,既要照顾到企业的短期利益,更要照顾到国家的长远利益.振兴东北老工业基地,不能过分依赖资源税优惠政策.在税收优惠政策之外,还有许多替代措施可以实现同样的政策扶持目标.可供采用的替代措施主要有：
(一)增值税和所得税优惠为主,资源税优惠为辅
为促进东北老工业基地的振兴,宜将税收优惠的重点定位于增值税优惠和所得税优惠.定位于增值税的原因是增值税转型目前已是箭在弦上,是迟早的必然选择,其公平与效率、可行性与必要性已无需过多讨论；定位于所得税的原因是可以充分发挥所得税的优势,丰富税收优惠方式,将资源税单一的直接减免、优惠税率等优惠转向多样的更具激励作用的再投资退税、加速折旧、亏损补贴、延期纳税等形式.需要注意的是,定位于增值税和所得税优惠为主并不意味着可以随意扩大优惠范围.为此宜建立一套适合我国实际情况的税式支出制度,在国家预算中反映出由于实施税收优惠而减少的税收收入,有效控制优惠规模,也为日后更为准确地评估该项税收优惠政策的经济和社会效果提供方便.
(二)保护资源为主,扶持企业为辅
在设计和制定对资源品课税的制度与政策时,应尽可能减少各种以照顾和扶持为目的的减免或变相减免措施.要做到这一点,首先应从观念上有所转变,不要当纳税人出现生产经营困难时,便首先想到税收优惠；也不要当某项事业发展需要扶持时,习惯于寻求减免税收.这一点对于资源税尤为重要.对于一个开采和利用自然资源的企业而言,其可能在某个发展阶段需要照顾与扶持,但对于一个资源赋存并不丰富的国家而言,保护资源应是其长期的头等大事.
(三)财政支援为主,税收优惠为辅
根据东北老工业基地的经济发展现状和财税政策的运作特点,对东北地区实行的财政扶持政策应以财政支援为主、税收优惠为辅.这是因为,税收优惠政策具有时滞性、长期性并因此而低效率.任何一项具有法律意义的税种设置、税率调整以及相关税收政策的变动,均需经历论证以及立法等程序,这一过程通常是旷日持久的.而经过这一过程出台的政策常常导致税收调节指向错位,理应有效的调节措施无法发挥应有的运行效果.当客观情况变化时,及时调整和中止一项税收政策依然又是漫长的过程.与之相比,财政支援政策具有分次分批、及时准确、灵活高效的特点,可以在有限的时间内集中财力迅速解决相关问题,为老工业基地的调整改造提供稳定的资金来源和渠道.财政支援的主要措施是加大政府对东北老工业基地的转移支付力度,重点发展东北各省区的能源、交通、通讯等基础产业,并改善东北的教育、医疗、卫生条件,为东北地区经济的发展营造良好的外部环境.
(四)对以资源开采为主的城市和地区,加大支持力度,发展接续产业
建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制,遵循城市发展规律和资源发展规律,对于处在不同发展时期的资源城市,因地制宜发展接续产业,淘汰城市和资源开采与生产区域的落后生产能力,走可持续发展道路.对资源仍较丰富的,应加强资源的综合利用和精深加工,提高资源品使用效率,减少能源消耗；对资源近期可能走向衰竭的,应抓紧研究发展接续和替代产业,或开发循环资源,或拉长产业链条,增加资源产品的加工深度以提高优势资源的附加值,或在现有产业中发掘潜力产业加以扶植以代替原有产业；对资源已经或接近枯竭的,应着手解决企业关闭、职工安置等相关问题.