西方福利政治与宪法习惯的塑造

更新时间:2024-01-09 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:4301 浏览:12653

历史上,福利现象最常见的原因有两类.第一种是宗教和准宗教的考虑,第二种是政治共同体的身份标识.二者并非泾渭分明.当基督教、伊斯兰教或五山僧侣将他们的福利机构转变为动员工具,自身形成当时当地重要政治势力的时候,二者的区别就不复存在.当然,在这种情况下,我们可以直接将上述宗教团体作为政治共同体来分析.

从财政方面考虑,福利意味着额外的公共开支.这种开支只能有两种来源:政治共同体自身的公共收益或预支的公共收益,战利品或预支的战利品.伊丽莎白时代的济贫税是前者的典范,由英格兰王国的国民――纳税人向王国的居民――非纳税人支付.英格兰王国并非没有战利品;但战利品由战争的投资者、参战者和女王陛下分成,不构成福利的来源.罗马的面包与竞技、伊斯兰教徒的年金是后者的典范,由行省降虏和异教徒臣民向罗马公民、信士团体支付.

在这两种模式中,福利都是政治德性的支付券.在前一种模式中,拥有四十海德以上的产业或有能力缴纳济贫税,是国民或有产者的必要条件.只有国民才能享有下议院的代表权,支付福利开支是证明国民资格的硬指标.这时,享受福利就是政治德性的丧失、耻辱的污点.在后一种模式中,福利是征服者团体的认同培养学校,贡赋是顺民的阶级标识.

西欧等级君主制的宪法习惯要求贵族承担军事责任和政权,有产者承担财政责任和财权.济贫税的主要意义不是经济上的穷困,而是穷人不在政治共同体边界内的事实.“不出代议士就不纳税”对应以等级为基础的混合政体,在其他历史背景下是没有意义的.有产者剥夺了贵族的政治责任,却不能回避军事责任的必要性.于是,全民军队早晚会成为立宪政体的逻辑终点.全民军队与有产者――纳税人议会共存,无异于某种生物既有翅膀,又有前腿.这种畸胎学标本自然无法稳定;不是职业军队重新取代全民军队,就是普选制取代有产者选举制.既然国际战争的正反馈排除了前一种可能性,全民议会就注定要终结混合政体.

福利消费者与福利供应者同时进入选民团,立刻改变了福利的宪法意义.福利消费过去类似乞丐行为,是政治无产者的耻辱;现在类似退伍军人终生俸禄,是公民――战士的荣誉.福利全民化迅速开启了扩张型财政,将税收推到混合政体视为骇人听闻的水准.在丘吉尔的保守党政府领导下,遗产税冲到97.5%的高度.没错,是保守党.不是工党,不是布尔什维克党.

历史模式大多受制于路径依赖.基本路径一旦形成,经过长时段的预期――反馈,就会日益自我强化.后期的修改不大可能推翻前期的构架,就像鲸不能重新变肺为鳃.因此,即使撒切尔和里根的保守主义革命也没有减少政府开支,只是放慢了政府开支增长的速度.现在欧洲的财政危机和经济问题大多可以直接或间接追溯到宪法习惯的改变,他们仅有的选择就是:在大众和财政扩张的基本构架下,寻找新的宪制平衡点.无论他们成功还是失败,采取的模式有什么特征;这次正在进行时的宪制危机将会改变已知文明世界的面貌,其重要程度超过1914年大战爆发以来的任何历史事件.

罗马人和穆斯林的帝国面临两难选择.他们从政治上考虑,有必要促进臣民的同质化,不断扩大统治基础;从经济上考虑,应该保留尽可能多的纳税人.阿拉伯征服者来到亚历山大、西班牙各地,都要特别报告犹太人的户口,因为只有他们才不会改变信仰、瓦解征服者的税收基础.伍麦叶王朝以阿拉伯穆斯林汲取基督徒顺民为统治原则;随着大多数顺民改信伊斯兰教,帝国的政治和财政结构都面临再造的危机.非阿拉伯的新穆斯林通过阿拔斯王朝实现了更加平等主义、更少贵族色彩的专制主义.于是,一视同仁的土地税和商业税迅速上升.穆斯林的福利日益退化为宗教慈善开支,日益依赖私人基金,不再为帝国财政当局重视.在罗马帝国,公民权的普及是由存心聚敛的平等主义暴君实现的.财政平等化和政治东方化互为表里.尽管罗马和君士坦丁堡两城的福利惯例仍然保留;但随着税收和通货膨胀的普遍上升,所占比例越来越微不足道.

晚期帝制中国的财政结构是一个同心圆:宗室在圆心,开国军功集团在中层,士大夫在外层.三个集团以不同比例消费良民的贡赋.前两个集团依靠生物学方式增殖,同时顺民不断进入士大夫集团.随着食税集团的膨胀,王朝日益接近尾声.原则上良民都可以加入士大夫集团,天下太平意味着这种进程不可逆.因此,这种政体实际上比身份等级固定的封建制更有自我毁灭性.

“打天下”和“金榜题名”是草根群众唯一认可的合法性源泉.这两种方式都体现能力和机运的选择;失败者只能抱怨有才无运,却不能对游戏规则的公正性提出任何质疑.因此,“王侯将相宁有种乎”在文武两道的体现才是中国真正的宪法习惯,具有高度的内在稳定性.这种宪法可以接受一个有能力的僭主,但不能容忍一个无能力的虚君.最重要的是:平等是中国不成文宪法的灵魂.西欧混合政体以各等级共治为原则,以等级差异为基础;当然跟中国群众的政治习惯格格不入.混合政体演化产生的大众官僚国家却非常符合科举士大夫的习惯性期待,在群众中也具有天然亲和力.然而,模仿大众制的根本困难在于:一条鱼如果不是由陆生动物进化而来,就不大可能把鳃改造成肺.西欧大众制能够运作,主要归功于混合政体的历史遗产.这些遗产是中国模仿者不可能具备的,封建性更强的日本反而更具亲和力.

没落王朝无法转化为虚君,乡绅和商人无法维系民国.其实,这两者才是近代英美两国行宪的正统路径.无论是由于传统政治习惯冥冥中的裁决,还是由于远东国际博弈的阴差阳错;“天命”落在一组“打天下”的革命政党身上.这些武装集团当然有不同于帝王的期许,但草根群众对“打天下”的期待仍然是他们服从政党的最可靠基础.其实,即使在帝制时代,首领与军师真正的动员力量也不是古圣先贤的理论,而是平话、杂剧口耳相传的“打天下”期待.而且,“金榜题名”的“坐天下”期待顽强地跟在“打天下”期待后面.这一次没有疑问,革命理论和国际因素都跟这种期待背道而驰;但中国社会本身的习惯不断索取某种士大夫――官僚统治的修正版,只要看到稍有形似的前景就会跃跃欲试. 任何财政体制都有向下刚性:只要确定了某种财政开支;即使今后财政紧张,另行开源都比恢复原状更容易.回顾历史,我们就会看到:14世纪以前的法兰西跟英格兰没有明显区别,直到财政署为集权提供了一个凝结核.绝对主义国家向珍珠一样,随着每一次战争和财政压力不断积累扩张.鲍德温和麦克唐纳的福利政策只是针对普选制新形势的临时竞选策略,却开启了牺牲帝国利益、支付国内福利的路径依赖;直到联合舰队直取新加坡,依靠威望遗产维持的大英帝国再也无法恢复.丘吉尔的遗产税原本是应对战争的救急措施;战后却无法恢复原状,最终毁灭了英国国运所系的贵族阶级.公共政策的选择一向是诸神才能胜任的可怕任务;在大多数历史关头,当事人的选择都收获了事与愿违的后果.


福利政治的历史后果和宪制后果不仅取决于福利本身,而且取决于当时国际体系与国内体系的相互作用.技术上相同的福利政策在不同的历史背景和宪制背景下,会产生大相径庭的远期后果.

在同质化程度很高、财政体系健全、军事竞争压力很大的民族国家,由政府施行跨地区、跨阶级的普遍国民福利,最有可能产生以下结果:国家主义与社会主义结合,地方主义和自由主义没落.福利体系与总体战体系重合,构成人类已知历史上最迅速高效的富国强兵捷径.一战前和一战中的德国符合这种模式,苏联和希特勒德国对此多有借鉴.最重要的是,从英美战时政策和战后福利的发展看,即使在立宪君主制和自由主义的强有力制约下,这种模式仍然构成国难时期的不二选择.在条约维护者一方,这种结合能使希腊式文化邦国转化为罗马式军事帝国.在条约破坏者一方,这种结合使它不再有机会避免性总体战.

在同质化程度很低、财政体系不健全、安全处境并不恶劣的超民族大国,由地方和同时施行地区性、族群性的特殊福利,最有可能产生以下结果:福利边界唤醒和强化族群意识.地方性政治瓦解全国性政治,使后者沦为一系列地方性机会主义联盟的短暂统治.政府缺乏安全任务,就失去了凝固国民认同的一大力量;因此没有力量跟地方性政治正面冲突.福利政治的差异性进一步促进各地发展的不平衡,使这样的国家变成某种宪制实验室.在这里,有最大的创新可能性.福利政治是实验的一部分.印度、巴西属于这样的类型.

在同质化程度很低、财政体系不健全、安全处境极其恶劣的超民族大国,由地方和同时施行地区性、族群性的特殊福利,最有可能产生以下结果:地方性政治与地方福利政治共同演化和强化,使国家主义动员体系与普遍福利政治感受到死亡恐惧.在报复性的宪法斗争中,各方相继开启群众动员的武器、寻找理念或利益相近的国际盟友.每一方都有能力阻断其他各方的路径,却无法防止自己的路径遭到其他各方阻断.在人人都是输家的冲突中,宪制完全解体.新成立的政治共同体不具备自成局面的能力或野心,结果导致条约体系以某种修正版恢复.国际体系向维也纳会议柏林会议奠定的格局回归.不用说,这是苏联、南斯拉夫的历史命运.

必须强调:中国不属于以上任何一种模式.如前所述,当代中国的历史路径、国内宪制和国际地位极其特殊,在迄今为止的人类历史上没有先例.所谓没有先例,可以理解为:成就没有先例;但同样可以理解为:危险程度没有先例.福利政治的分化作用可能为内战和解体准备条件.福利政治的强化作用可能为国际对抗和解体锁定道路.拒绝福利,势必导致财富盈余更多地投入军事和政府项目;同样会增加内部的分化和压力,可能为内外冲突的结合提供燃料.当然,负面效果相互抵销、正面效果相互叠加的可喜前景从来没有消失.这一切都要取决于:在国际体系和国内体系的不断演化和相互干预过程中,在转瞬即逝的机会窗口表现属于诸神的智慧;但时刻不要忘记,诸神对自我定位错误的凡人多么残酷无情.

(责任编辑 刘昕亭)