本站原创“人到哪去、地怎么用、钱从哪来”是新型城镇化发展的三大问题,其中的资金保障是关键一环,解决“三个1亿人”问题,需要的城市公共怎么写作和基础设施建设投入相当巨大.新型城镇化建设资金需求大、期限长,社会外部效益强但商业效益不高,需要以改革创新思维,推动建立市场化、可持续的资金保障机制,有效发挥政策性金融的引导和促进作用,避免地方政府债务无序扩张,防范系统性金融风险,平稳释放城镇化潜力.
需求迫切
国家开发银行行长郑之杰告诉记者：“单靠一种模式不可能解决所有的融资问题.必须多渠道解决资金来源,特别是要继续发挥开发性金融在城市基础设施建设领域的作用,建立完善多元化的投融资机制”.
建设资金难题是推进新型城镇化需要重点考虑的问题.与发达国家相比,我国城镇化建设融资机制尚不健全,传统融资主体以政府为主导,市场化、社会化程度低,可持续性不足；新的融资模式又面临市场、机制等条件约束,培育发展不可能一蹴而就.在新旧体制交替之际,要尽力避免陷入“青黄不接”的困境.
郑之杰认为,从地方政府存量债务水平看,总体安全可控但潜在风险隐患不容忽视.近几年,伴随着经济社会的快速发展,我国地方政府债务风险备受关注.考虑到地方政府债务支出主要用于经济建设,而且相当一部分形成了优良资产,可以实现自我平衡,地方政府负债整体处于安全可控的范围.但也要看到,近几年,地方政府债务规模增长过快,融资成本较高,部分地方债务负担较重,随着债务集中到期、土地出让收入增长放缓,偿债能力面临考验.另外,从地方政府新增负债方式看,债券融资有利于债务透明规范但要考虑债券市场的容纳能力.按照新政策,地方政府可以采取债券筹资方式用于存量债务偿还和增量项目建设.这有助于促进地方政府隐性债务显性化,提升债务透明度,便于监控和管理风险.但从我国国情和市场环境看,如果地方政府大幅增加发债,将打破债券市场现有平衡,导致市场利率急剧上升.
从地方政府负债替代模式看,PPP模式有利于吸引社会资本但推广运用需要一个循序渐进的过程.PPP不仅是一种融资手段的创新,更是一种管理模式的变革,是政府与市场的完美结合,在国际上有着广泛运用,在我国具有广阔的推广空间.但由于相关法律法规、投资主体、市场基础、运作机制在我国尚不健全,相关各方都缺乏实践经验,PPP模式推广中涉及的政府职能转变、企业准入和管理水平提升、双方权责利关系的理顺都需要一个过程,必须逐步推进,逐步积累经验,逐步完善.
与现有融资渠道局限性形成鲜明对比的是,解决“三个1亿人”问题,需要的城市公共怎么写作和基础设施建设投入相当巨大.根据有关学者测算,考虑新增城市基础设施、保障房投资和融资平台还本付息,仅2015年我国城市基础设施融资总需求就达9.9万亿元左右,再加上基础设施项目的千差万别,单靠一种模式不可能解决所有的融资问题.必须多渠道解决资金来源,特别是要继续发挥开发性金融在城市基础设施建设领域的作用,建立完善多元化的投融资机制.
探索方式
据记者了解,国家开发银行在怎么写作城镇化建设的实践中,开行形成了一套独具特色、行之有效的模式和做法：一是银政合作,雪中送炭.聚焦各地政府关注的热点难点问题,发挥政府组织协调规划优势和开行长期大额融资优势,促进形成政府与金融良性互动、共同推动城市建设的良好局面.二是规划先行,科学发展.加强与有关部门、地方政府的规划合作,以多元化融资方案促进规划向项目的转化和落地实施.累计参与新型城镇化、“一带一路”、京津冀协同、长江经济带等国家重点规划和省市县级城镇发展规划上千个.三是创新模式,建设市场.推动构建市场化主体,建立借用管还机制,强化投贷结合、债贷组合,通过PPP、BT、BOT、TOT等模式引入社会资本参与城镇化建设.四是融资引领,先锋先导.发挥开发性金融综合经营优势,创新金融产品,通过联合贷款、银团、信托、城市开发基金、债券承销、资产证券化、融资租赁等方式,拓宽城镇化建设的筹资渠道.五是防范风险,稳健运作.严把项目入口关,严格信用评级、授信评审、贷款审批和贷后管理,建立省、市、县债务总量控制机制和社会化的联合监督机制,全方位管控风险.
郑之杰说：“从前年城镇化工作会议以来,开行以棚户区改造为切入点,进一步加大对新型城镇化的融资支持,取得了积极成效.在国务院的直接部署下,开行成立住宅金融事业部,推进棚改业务专业化、集约化、精细化管理；实行“统一评级、统一授信、统借统还”模式,从总量、结构和操作上控制地方政府债务风险.”
多元化的资金保障
那么要如何解决地方政府性债务管理中的问题?郑之杰坚持建立完善多元化的投融资机制,并且他把完善可持续的城镇化资金保障机制归纳为四点：
一是关于存量债务甄别.目前,各地正按照有关要求,对地方政府性存量债务进行甄别.由于地方债务率会直接影响后续发债空间,各地对债务认定口径标准把握并不一致,一定范围内存在地方政府乘机“甩包袱”的现象,可能导致原有债务信用结构悬空,财政风险转变为金融风险.这当中,失去地方政府担保的城投债,信用等级、流动性会大大降低,极有可能沦为“垃圾债”,直接影响地方政府未来信用评级和公信力,带来再融资接续的困难.因此,在存量债务甄别过程中,应着眼于当前与长远、存量与增量的统筹平衡,加强对债务认定的指导,建立全国统一的口径标准,减少与地方的博弈,妥善安排相关债务的还款来源和担保措施.
二是关于政策平稳过渡.2015年是“十二五”的收官之年,稳增长、稳投资的任务仍然很重.许多在建、续建项目可能面临政策调整下的融资渠道变换问题,如果不能顺利过渡,极易造成资金链断裂,形成“半拉子”工程.要避免政策“一刀切”,对事关国家全局性、战略性的重点领域,比如棚改、水利、轨道交通等设立过渡期,过渡期内允许继续通过原有融资渠道筹集资金推进项目建设.
三是关于PPP模式创新.PPP模式是未来我国城市建设的重要融资渠道.推广过程中,除了要加快推进政府职能转变,还要建立完善相关法律法规,为社会资本进入创造条件.一是从立法和市场准入两个方面入手,建立公平公开公正的市场准入环境.二是推进PPP模式立法,确保各方在授权、设计、融资、建造、运营、管理和维护等方面的契约效力.三是加强监管,有效监督融资及项目实施过程中各方行为,切实履行合同约定的职能与义务,避免道德风险.
四是关于平台转型发展.自2010年6月国发19号文清理整顿以来,我国大部分地方政府融资平台公司已转型为规范的现代企业.要根据当前加强地方政府性债务管控的需要,进一步推进这些平台的转型发展,通过注资引资、特许经营、完善契约等方式,使其成为城市发展专业运营商、系统解决方案供应商等新形态,负责以BT、BOT等政府购写方式或接受政府特许经营、财政补贴和税收减免,承接有一定收益的地方公共设施建设项目.这样,既能继续发挥融资平台在市政建设方面的丰富经验,又能填补我国PPP模式推广中特殊目的公司（SPV）的空白,弥补管理和运营经验的不足,是阻力小、见效快、成本低的好方式.
总之,新型城镇化涉及城市建设、结构调整、深化改革等诸多重大问题,融资方式不可能仅限于一种或者某几种渠道.要在兼顾好支持发展和管控风险的前提下,鼓励百花齐放,共同推动形成财政资金引导、政策性开发性等金融支持、社会资本广泛参与的多元化格局,为新常态下积极稳妥推进新型城镇化建设提供可持续的资金保障.