本站原创【摘 要 】文章概述了我国基层财政绩效管理发展现状,分析了我国基层财政绩效管理存在的问题及原因,并提出推进基层财政绩效管理的思考和对策建议.
【关 键 词 】基层财政 绩效管理
一、引言
随着我国经济的迅速发展发展,财政收入呈现跨越式增长,从2002年的近2亿元到2013年的12.9亿元,财政收入不断跨越新台阶,然而受国内外诸多因素影响,我国财政收支矛盾逐渐显现,特别是基层财政收支矛盾日益显著,不利影响愈发明显.进入21世纪以来,我国基层政府的绩效问题开始受到越来越多的关注,基层政府对绩效的评估的改进方法进行了积极的探索,但由于长期的经济社会矛盾的积累,制约着基层政府职能的发挥,并且基层没有一个有权威性的财政支出绩效管理综合管理机构,财政支出绩效管理指标体系缺乏科学性,对财政支出绩效评价的内容也不够完整.我国财政管理一直以来都是沿袭传统的投入型预算管理,对财政预算绩效管理中的效益性和效率性重视程度不够,难以发挥财政管理效能作用.本文从研究基层财政绩效管理现状出发,探索基层财政绩效管理存在的问题并提出对策建议.
二、我国基层财政绩效管理发展现状
在发达国家开展财政绩效评价已有几十年的历史,财政绩效管理的理论和实践处在探索阶段,近几年我国各地积极开展财政支出财政绩效管理试点工作,取得了一定的成效.
(一)我国基层财政绩效管理制度体系和评价体系初步建立
1988年提出建立公共财政体制框架后,十六届三中全会提出“建立预算绩效考评体系”,2001年,财政部组织力量成立课题组开展转型研究,2003年我国新一轮绩效评价改革起步,相继颁布了《级科教文部门项目绩效评价管理办法》、《级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）》等文件.2004年出台了《财政部关于开展政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》,主要针对项目预算绩效评价,明确了项目预算绩效评价的对象和10个基本指标.2005年,财政部制定了《级教科文部门项目绩效考评管理办法》,标志着我国财政支出绩效考评工作迈上了新台阶.2009年6月,财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》,标志着我国财政支出绩效评价工作逐步进入规范化、制度化的轨道.2011年,财政部为积极推进预算绩效管理工作,建立科学、合理的绩效评价管理体系,提高财政资金使用效益,重新修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》.财政部分别于2013年4月和2014年3月出台了《预算绩效评价共性指标体系框架》和《地方财政管理绩效综合评价方案》,设立了项目支出、部门整体支出和财政预算绩效评价共性指标体系框架,以及地方财政管理绩效综合评价方案,预算绩效管理顶层设计的制度框架基本完成.
(二)地方基层财政绩效管理试点工作有所实践
2001年开始,先后在湖北、湖南、河北、福建等地进行支出绩效评价工作小规模试点,取得了一定成效.2003年,广东省财政厅率先对7个经济开发区进行了财政绩效评价,取得了较好成效.珠三角地区各级财政部门普遍设立了专门的绩效管理机构.之后,陆续有江苏无锡市对卫生、科技绩效评价,创造了重视结果、部门提供基础数据、专家评价等经验；河南省财政厅开展对全省农村卫生院补助资金的绩效评价,提出了规范农村卫生院资金使用的办法；江苏镇江、上海浦东新区等试点成效；2007年-2009年广东省佛山市财政绩效管理工作稳步进行,促进基层财政绩效管理走向规范化、常态化.2014年年初重庆市巴南区率先在重庆市区县推出财政预算绩效管理体系,财政预算领域大胆行使监督权,开展对财政预算绩效管理的监督.目前,全国36个省市中,有11个省（市）成立了绩效评价工作专门机构,其他地方虽为成绩专门机构,但绩效评价管理工作职能也落实到了具体处室管理.
综上所述,我国基层财政绩效管理工作已经迈上了新台阶,但是由于基层财政绩效管理的复杂性,目前我国的基层财政绩效管理还处于初级探索阶段,存在很多问题待以解决.
三、我国基层财政绩效管理存在的问题及原因
(一)对基层财政绩效的认知不足
我国公共财政改革已经推出多年,其核心内容财政预算绩效管理虽然得到了一定的增强,但传统的财政管理的思想仍然占据主导地位,对财政预算绩效管理的效益性和效率性重视程度不够.长久以来,我国财政工作的三部曲为：预算、执行和结算,缺少了绩效管理这一重要环节.过去的理财观念对资金使用比较重视,却不太看重绩效管理.尽管基层财政绩效管理在国内已经开始实施,但是由于部分领导在实践过程中仍然比较看重财政资金支出管理的规范和合理性,从而造成对绩效管理和评价工作没有形成足够的重视.“重分配,轻管理,重支出,轻绩效”的思想根深蒂固,在有关财政工作中重视资金分配,对资金的分配效果、资金使用效率以及产出结果缺乏监督和考核.
(二)基层财政绩效管理的基础工作较为薄弱
当前我国规范的基层绩效管理尚处于起步阶段,财政收支绩效目标的设定、过程的监督控制、结果的评价运用等都还处于探索阶段,而且不同的行政区域特别是基层行政地区可能因为发展不平衡,所采用的模式也不尽相同,以至于重点推进方向不一致.基层财政绩效管理的基础工作较为薄弱.一方面,我国财政绩效管理的制度体系还未建立,在操作上存在一定的问题,在财政绩效管理实践中的稳定性得不到有效保障.另一方面,缺乏一个科学、统一、完善的财政绩效管理评价体系.在我国还没有绩效评价法或财政绩效相关专业法律,虽然财政部于近年出台了相关的文件,设立了项目支出、部门整体支出和财政预算绩效评价共性指标体系框架,以及地方财政管理绩效综合评价方案,预算绩效管理顶层设计的制度框架基本完成,但是出台的法案都是属于大体框架类型,没有具体法律条文和具体实施方法.
(三)财政绩效管理工作不尽完整
目前,有不少地方基层的财政预算很大程度上还在一句老基数、老方式、老项目在运行,而且很多领导个人意识较为独断,很多项目预算缺乏科学性、真实性和精确性,财政收支运行效益理念十分淡薄.据网上数据资料显示表明一个很普遍突出的现象：很多地方的预算外财力和预算内财力几乎并驾齐驱,各居半壁江山,这就导致预算财力很难管住统一,规范平衡,进而不利于财政绩效管理.此外,财政绩效的监督有所缺失,我国财政监督是由审计监督部门按照相关法律法规对政府部门的财政资金支出进行审计检查.我国的基层财政监督往往是事后监督,财政绩效的监督还未被纳入财政监督的范畴,有很大的缺失.财政绩效的监督可在事前、事中、事后关注财政资金支出效益的问题,在财政绩效管理中,监控财政资金投资风险,加强财政绩效监督具有重要意义. 四、推进基层财政绩效管理的思考和对策建议
(一)强化财政部门的绩效管理的理念
国家和各级政府应通过各种媒介和各种形式大力宣传基层财政绩效管理理念,让政府机构特别是财政部门充分认识到基层财政绩效管理的重要性,增强其绩效管理意识；注意培养各部门的绩效理念,将各部门单位的主观能动性充分调动起来,及时纠正消除一些对基层绩效管理评价的错误认识.同时,扩大财政绩效管理试点范围,跟踪检查,通过媒体或其他形式公开基层财政绩效考评结果,引起社会公众的足够关心,以此促进财政资金使用部门负有强烈的责任感,做好基层财政绩效管理工作.
(二)建立科学有效的基层绩效管理机构或团队
借鉴国外有关财政绩效管理的成功经验和先进做法,针对我国基层财政绩效管理工作不到位的问题,有必要建立一个比较有权威性的综合的财政支出绩效管理机构.财政绩效管理工作是一项庞大的系统工程,紧靠财政部门和几个人的力量很难完成,应当建立起政府衔接、财政牵头、各职能部门配合、社会参与的绩效管理机构或团队.针对基层财政,有条件的地区可以建立专门的管理机构,对于限制较大的基层地区建立绩效管理团队即可.作为绩效管理的执行主体,重点对专项资金的使用过程进行跟踪问效和结果评价,建议财政部门及早着手加强绩效管理人员的培养培训,管理机构的人员选择要符合民意,专业且熟悉基层财政的情况,保证客观公正,保证基层财政绩效管理的有效进行.
(三)建立健全财政绩效管理制度体系和评价体系
（1）建立财政绩效管理体系,为基层财政绩效管理和评价提供有效的法律保障.强财政绩效管理法律建设是落实党关于加强财政绩效管理批示,建设高效、责任、透明政府的新举措；是适应财政改革发展的新阶段、提高财政资金效益的新任务；是吸取国外财政绩效立法的新成果、深化财政改革开放的新课题.建立统一的财政绩效管理法律制度成为当务之急,结合当前我国经济发展和财政现状,逐步加强制度性建设,通过将《绩效管理办法》上升为《财政绩效管理条例》等举措,提高法律制度的层次.
（2）结合我国国情,建立并完善科学、全面的财政绩效管理评价体系,是推动基层财政绩效管理的首要任务.不仅要明确绩效管理评价的责任主体,而且要确定主要评价指标.将定量和定性评价相结合,短期效益和长期效益相结合,针对不同的项目,科学运用各种评价方法,对财政支出的经济性、效率性和效益型进行客观公正的评价.加快建立综合绩效评价的脚步,将已有的财政预算绩效评价共性指标体系框架和地方财政管理绩效综合评价方案完善形成全面的财政绩效管理评价体系.
五、结语
基层财政绩效管理是一项开拓性和探索性的工,不仅仅是考核支出的简单评价,它贯穿于财政的全过程,包括绩效目标的管理绩效项目的预算、资金的执行和效益.对于我国基层财政绩效管理发展现状和存在的问题,我们需要增强绩效管理观念,建立健全财政绩效管理法律体系和评价体系等,以加快财政改革,便于财政管理.