本站原创摘 要：近年来随着我国经济转型进程的深入,政府也日益推进了对地方的权力下放,地方政府间的关系逐步得到发展.当前地方政府间关系的发展呈现出一种浅度合作与过度竞争并存,以过度竞争为主的格局,地方政府间的过度竞争产生了诸多问题并造成了一定的危害,因此必须采取措施对地方政府间关系予以调整,主要包括：政府的适度调控、协调地方政府间公共政策、加强地方政府间合作与协调组织建设三个方面.
关 键 词 ：区域经济发展；地方政府；政府间关系；组织间网络
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）04-0091-05
1978年改革开放后,中国经济从计划经济向社会主义市场经济转型.市场经济的核心精神在于分权和竞争,经济转型是一个放权让利的过程,这种放权让利既包括政府对民间经济主体的放权让利,也包括政府对地方政府的放权让利.随着经济转型进程的逐渐深入,政府赋予了地方政府更多经济自主权,极大地调动了其发展经济的积极性,地方政府成为经济发展的重要推动力.但同时也引发了新的问题,这表现在两个方面：一是地方政府在追求本地区经济利益的同时也出现了各种冲突和问题,诸如地域封锁、恶性竞争等不良现象；二是地方政府在旧的单纯以经济增长速度评定政绩的考核成果体系下往往只看到短期利益和局部利益,因而对区域公共问题和公共事务多是采取“不主动”、“不作为”甚至“不合作”的态度.经济一体化进程的加快和建设怎么写作型政府的要求对地方政府间关系的调适提出了新的要求,地方政府间关系日益向相互依赖、合作“共赢”的方向发展,这也应当成为理论研究发展的一个新方向,“协调政府之间的关系,调适政府管理行为与经济发展之间的关系,从而促进经济发展的自然联系和协调地区间的平衡发展,应该成为公共行政学研究的一个新领域”[1].根据以上所述,本文试图在回顾前人文献的基础上,从完善组织间网络相关制度安排方面就转型期我国地方政府间关系调整的路径选择做浅显的探讨.
一、主要概念界定与文献回顾
所谓政府间关系,主要包括与地方政府间的纵向关系,以及地方政府间的横向关系.林尚立将政府间关系界定为,“国内各级政府间和各地区政府间的关系,它包括纵向政府和地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系”[2]22.谢庆奎将政府间关系界定为府际关系,“府际关系就是政府之间的关系――是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系,以及不同地区政府之间的关系.”[3]
地方政府间关系的研究始于美国.20世纪50年代以来,西方国家在工业化和社会化高速发展的进程中出现了了大量的区域公共问题,譬如在解决环境保护、疫情防治、打击犯罪、社会排斥等跨地区问题时,单一的地区政府在处理类似问题时显得有心无力,在此期间,西方学者逐渐发现研究政府间关系的重要性,出现了如桑德斯著《为什么要研究与地方的关系》,琼斯著《与地方政府关系研究的新方法》,赖特主编的《西欧国家与地方关系》,等等一系列研究政府间关系的著作,随之而来的是西方国家开始了著名的“政府再造”和“整体政府”运动.美国学者多麦尔在其《政府间关系》一文中指出：“如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令服从的等级结构,那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系.”[2]301
随着我国经济转型进程的深入,政府对区域经济发展的影响更多的是发挥适度宏观调控的作用,对区域经济发展影响更多的是地方政府间的横向关系,这也引起了理论界的关注.近年来出现了越来越多的研究地方关系和地方政府横向间关系的文献,这其中具有代表性的文献有张紧跟的《当代中国地方政府间横向关系的协调研究》、谢庆奎的《中国政府的府际关系研究》、林尚立的《国内政府间关系》、张志红的《当代中国政府间纵向关系研究》等等.另外,还有许多文献虽然未以政府间关系为题,但分析的实质内容是政府间关系,例如周黎安的《转型中的地方政府：官员激励与治理》,张可云的《区域大战与区域经济关系》,以及舒庆、周克瑜的《从封闭走向开放：中国行政区经济》等文献.
本文中探讨的是横向的地方政府间关系,其分析的重点是区域经济发展中政府间的竞争关系和合作关系,在理论上可以拓宽公共管理研究的视野,深化地方政府间关系研究；在实践上则能够为促进区域经济发展提供一个制度创新的方向,有利于地方政府间进行更紧密的合作和跨辖区公共事务治理问题的解决.
二、转型期我国地方政府间关系的发展变化及存在问题
改革开放前,计划经济体制下的地方政府基本没有独立的资源配置权和经济活动权.但随着改革开放的不断深入推进,与地方的行政性分权和经济性分权使地方政府具有了双重身份：“一方面它是政府在一个地区的‘写作技巧人’,它要服从于政府的利益；另一方面,它在一定程度上又是一个地区的‘所有者’,通过组织与运用经济资源可以增进自己的利益”[4].党的十八大报告中提出要加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式,其中,“推进经济结构战略性调整,是加快转变经济发展方式的主攻方向”,并明确提出“继续实施区域发展总体总体战略”,这就使得地方政府作为国家经济管理的一个层次和组织地方经济活动的主体角色更加凸显,地方政府间横向关系进入到一个迅猛发展的阶段.总体而言,转型期我国地方政府间关系的发展变化可划分为三个阶段[5]：
第一阶段是“潜在竞争”阶段,从新中国成立至改革开放以前.这段时期实施的是高度集中统一的计划经济体制,即在重工业优先发展战略选择之下形成的,宏观政策环境、资源配置制度和微观经营机制三位一体的经济体制[6].在三位一体的中国传统计划经济体制内,地方政府并没有多少自主权,在很大程度上只是充当了政府的“传话筒”角色.因此在政府制定的全国性国民计划时,地方政府为了争取到更多的有利于本地区发展的人力、物力、财力等资源,更多的是通过诸如“跑部进京”之类的方式试图影响计划的内容对该地区有一定的倾斜.这种情形下,地方政府之间表面上是一团和气,实际却是暗中较劲.但是,一旦政府放权,这种潜在竞争也会出现出激烈的态势.例如,1956年4月发表了著名的《论十大关系》讲话,在这一重要文献中他强调经济发展要处理好与地方的关系,“应当在巩固统一领导的前提下给地方更多的独立权,让地方办更多的事情”[7].根据这一讲话精神,“八大”决定对经济体制进行调整,1958年起实行了《关于改进工业管理体制的规定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》.这三个文件总的精神,就是调整和地方、国家和企业的关系,把一部分权力下放给地方和企业,这次权力下放的结果是形成了以“块块为主”的地方自给体制,的综合平衡能力受到极大削弱,造成全国范围内的比例失调[8],最终导致1961年1月的八届九中全会决定从1961年起实施“调整、巩固、充实、提高”八字方针,收回下放给地方的一部分权力,反对分散主义,强调全国一盘棋. 第二阶段是“过度竞争”阶段.改革开放以来,的行政性分权和“分税制”的经济性分权的实施极大地释放了各地方政府发展地区经济的积极性,地方政府成为中国经济高速增长的重要推动力量.但是放权让利改革战略和“分灶吃饭”的财政管理体制改革也导致了一些问题的出现.由于地方政府官员的政绩、财政收入、升迁与本地企业的利润（市场份额）紧密相关,实行地方保护主义、对辖区外商品设置贸易壁垒,自然成为本地政府和企业的“合乎理性”的选择.于是,所谓“诸侯经济”、“地方保护主义”现象纷纷出现,使得原有的“潜在竞争”日益“表面化”、“恶性化”、“过度化”.20世纪80年代曾经爆发了多次区域间的贸易封锁战和资源争夺战,类似“生猪大战”、“羊毛大战”、“蚕茧大战”、“板栗大战”、“丝绸大战”、“中药材大战”等形式的“100多种区域大战在中华大地上此起彼伏”[9].20世纪90年代,随着传统计划经济体制的解体,产品短缺的局面逐渐转变为产品过剩,此时的地方保护主义更多表现为对本地企业和市场的保护,限制外地商品流入.有些地方利用政府的行政权力,采取各种措施阻挠外地产品在本地销售,例如有的地方规定只要是当地企业能够生产的产品,商业部门不准去外地采购并在本地销售,否则工商部门将视为检测冒伪劣商品严加查处,还有的强令商家每年必须销售多少比例的本地产品,超额者给予免税奖励,完不成任务者予以惩罚[10].
第三阶段是“初始合作”阶段.在“过度竞争”的过程中,各地方政府逐渐发现,在统一的大市场环境下如果只是一味地追求自身的利益最大化,只会造成生产要素流动的受阻,资源得不到合理有效的配置,最终利益“共损”.许多地方政府意识到这点,已经通过开展多种形式的横向经济联合来加强地区间的经济合作以实现“共赢”,从而推动区域经济合作组织的发展.根据有关资料显示,目前中国已经建立了数十个不同规模、层次和性质的区域合作组织[11].有学者指出,“以经济协作为基础的地方政府间的横向合作,不仅有利于本地和本地区的经济发展,而且也有利于减缓地区经济发展的不平衡,从而推动整个国民经济的发展.因此,地方政府间合作的发展是符合中国社会和经济发展潮流的,是具有积极意义的”[2]334.然而,“行为主体多元化带来利益取向的多元化,使得各个利益主体之间既存在利益取向的一致性,也存在着利益取向的差异性.而利益主体对自身利益最大化关注以及“经济人”的有限理性、利益主体之间由于信息不对称等因素的影响,极有可能出现个体理性与集体理性的矛盾而导致利益主体之间合作的失败”[12].因此,政府间的横向联合仍然是初步的,在这一个过程中更多出现的是为了实现本地区经济社会的利益最大化,合作不足而以邻为壑的现象.据有关研究,我国各区域间的经济壁垒现象非常明显,1997年消费者从省内生产者购写的商品额27倍于从外省生产者购写的数量,这一倍数在1992年是16倍,在1987年为12倍,这相当于省级贸易的关税税率从1987年的37%上升到51%,中国省际之间的贸易壁垒已经非常接近主权国家之间的水平[13].
各地方政府为实现本地区经济社会利益最大化而直接作为地区利益主体干预经济社会发展的结果导致了地方政府间的难以合作,这是区域经济发展中地区间利益矛盾冲突的直接表现.这种局面导致了如下问题的产生[14]：（1）重复建设导致产业结构趋同,造成资源和生产能力的浪费闲置.比如前几年各地市轰轰烈烈的机场工程,不论人口多少,经济发展情况如何,很多地市纷纷上马机场工程,造成许多的小型机场不但空置率高,而且还是事故的高发区.（2）地区间恶性竞争,地方保护主义抬头.在相似的经济发展道路上,一旦在竞争中出现了不利于本地区利益的情况,各地方政府之间便运用自己掌握的财政、税收、等经济杠杆对外地企业进行限制对本地企业提供保护,地方保护主义抬头,从而激化了地区间保护与反保护的矛盾与冲突,影响资源配置,损害了地方的长远利益.（3）跨地区公共物品供给不足和公共事务治理失灵.最典型的就是环境污染和公共卫生事件瞒报造成的严重后果,如近两年京津冀严重的雾霾治理,严重影响了社会生活,损害了群众的利益,从而危及整个社会稳定与协调发展.
三、转型期调整我国地方政府间关系的路径选择
从理论分析和历史经验的层面来看,地方政府间关系的治理路径可以选择的路径有三种：传统的控制模式、地方自治模式和网络模式[15].这三种路径各自反映了不同国家、不同时期政府间关系的主要特征.随着近年来政府间关系的复杂多变,传统的控制模式的局限性已经被计划经济的实践所证明,已经无法适应市场经济的需要.而在我国当前的政治体制框架内,地方自治模式受到单一制国家制度的影响,我国无法实施彻底的地方自治,只能在集权和地方自治之间求得平衡.因此,网络模式就成为一种可选择的路径.网络模式,就是基于组织间网络关系的新型治理机制.组织间网络关系是近年来西方发达国家在研究公共管理实践中出现的一种新型治理机制.所谓组织间网络,是指一些相关的组织之间由于长期的相互联系和相互作用而形成的一种相对比较稳定的合作结构形态,这样的组织群就可以通过集体决策、联合行动来生产产品及提供怎么写作,以便更快捷地适应不断变化的技术和市场环境提高自身的竞争力.这里所讲的组织可以是单个的公司、企业、私人自愿者组织或政府机构[16].这种组织间网络关系更多的是研究如何通过加强横向合作来实现共赢,用它来构建当代中国地方政府间的横向关系,是我们调整与重塑地方政府间关系的理论方向和依据.
目前,中国地方政府间已初步建立了组织间网络关系,这主要表现在：各地区政府之间的地位在法律上是平等的,长期以来由经济利益及其他社会关系等共同利益纽带形成了一种相互依赖、分工合作的关系,但这种网络关系仍然处于“浅度合作、过度竞争”的状态,阻碍了我国区域间合作发展的进程.那么,如何才能使地方政府间横向关系向着良性的方向发展呢?从完善组织间网络的制度安排出发来看,又该如何调整与重塑当代中国地方政府间关系呢?“网络的稳定性需要某种形式的制度化机制去控制机会主义和保证公平的利益分配,管理一个网络需要一个专门化的制度机制去克服交易困境的威胁和充分利用网络的经济潜能.”[12]123本文认为,具体的组织环境条件和系统的制度建设,是构建和具体应用组织间网络时要考虑的重要因素.对于非政府组织系统而言,其组织间网络的核心机制是基于长期合作与信任而形成的“社会资本”,但在政府间组织环境中,这种机制如果没有相关的制度作为保障,很难维系长期的合作.从当前我国地方政府间横向关系发展的实际来看,需要进一步完善组织间网络的相关制度安排. （一）政府的适度调控
1. 完善地方政府间的利益分享与利益补偿机制.地方政府间不论是竞争还是合作,都是由其各自的利益决定的,其关系的实质就是利益关系,因此,区域的合作与发展关键在于如何更好地实现地方政府间的利益分配.利益分享机制是指“政府通过调整宏观政策,尤其是产业政策及区域发展政策的调整,实现国家产业政策与区域发展政策的最优配合”[17]18.利益补偿机制是指,“通过规范的制度建设,来实现与地方、地方与地方的利益转移,从而来实现各种利益在地区间的合理分配”[17]18.因此,在区域的发展与合作中,政府通过适度的宏观调控政策为区域政府间创造一种相对充分、有效、公平竞争的环境以及合理的地区间利益的补偿与平衡,更能促进区域政府间横向联系的良性发展,形成合作共赢的局面.
2. 构建良好的制度环境,制定完备的地方政府间关系法律和反地方保护主义法规.目前我国的宪法和法律法规对于地方政府间如何发展对等的区域合作的关系还没有相关的规定,没有很好地从法律和政策上去规范政府作为市场竞争者的行为,这对竞争秩序产生了重要的影响,可以说是造成当前地方保护主义的重要原因,严重阻碍了区域经济协调的发展.要解决地方政府间横向关系良性发展,很重要的一点就是要健全相关的法律法规,只有通过健全法律法规,运用法律手段对地方政府行为进行强有力地约束,才能有效地约束地方政府的行政性垄断和地方保护主义行为,同时对旨在促进区域经济社会发展的合作关系进行规范和保护,这样就能更加密切各地区间的联系,促进地方政府间的合作.
3. 建立科学的地方政府官员绩效评价体系.地方政府的利益不仅包括地方利益,还包括地方部门和官员的利益.当前的政府考核机制主要是以GDP增长率为导向,地区的经济发展状况对该地区政府官员的政治前途和经济收益往往起着决定性的作用.评估导向的偏失是导致地方政府采取地方保护主义和地方市场垄断行为的诱因之一.因此,要抛弃只偏重数量和速度的经济指标而代之以地区经济的可持续发展以及公众怎么写作的满意度为主要评估标准的,适应市场经济和社会发展要求的,能比较全面、真实、公正地反映政府绩效评价的体系,要对实现区域经济社会协调发展,规范地方政府的行为取向和行为模式起着重要的导向作用.
(二)协调地方政府间公共政策
调整地方政府间关系,促进地方政府间横向关系发展必须以公共政策的基本统一为前提.
1. 跨地区公共产品供给政策的协调.从理论上,公共产品的供给对象是广大公众,地方政府作为一定行政区域内公共利益的代表者和维护者,需要承担公共产品的供给.但是,由于现实中地方政府追求的目标不尽相同和地区存在差异性,在制定和执行跨地区公共产品供给时,难免会发生冲突,因此,在地方政府区域合作中应该形成多个权利中心组成的治理网络,共同承担提供公共怎么写作的职责,减少冲突和消极影响.比如突发事件应急合作公共政策,可以通过信息、资源上互通合作,建立起区域应急合作体系.再如医疗怎么写作、教育资源、社会保障等社会怎么写作合作公共政策可以促进地区间的资源共享、降低成本及公众利益的实现.
2. 地方政府间财政税收政策的基本协调.我国实行的是分税制,政府将部分地方政府的税收采取“税收返回”的做法,返回的税收完全由地方统筹安排.因此地方政府总是要想方设法提供各种优惠政策和特殊待遇让企业留在本辖区内,这在一定程度上也造成了地方政府之间竞相压价的恶性竞争.因而,从长远来看,要进一步完善分税制,尽快建立起符合我国国情的科学的规范的财政转移支付制度.
(三)加强地方政府间合作与协调组织建设
在现实中,大部分的区域合作都是通过区域合作与协调组织进行的,通过跨行政区域合作和协调发展组织可以促进利益分享机制的实现.
1. 建立区域内地方政府高层官员定期交流和不定期交流制度.通过建立区域内地方政府高层官员的交流,能及时沟通信息,加强经验信息交流,为区域合作奠定信息基础.
2. 成立跨行政区域的行政合作组织机构.从国外经验来看,国外大都市实行区域协调管理时大多采取的是在区域内的地方政府间建立松散型的协调组织形式,并取得了成功.鉴于地区间区域公共事务不断增多的现状和趋势,我国也可借鉴国外的有关经验,建立类似的组织,把它作为一个区域性的政府合作组织来集中行使各地方政府授予的地方行政管理权限,其机构设置如下：区域决策委员会、区域党工会、区域专家委员会、秘书处和各地方政府的业务部门[18].这个区域行政合作组织应由各个地方政府具有决策权的官员参加,对区域内具体的合作项目进行管理和协调.各地方政府在这个组织里并不否认地方利益在合作中的实现,可以根据自身资源优势,走差异化的发展路子,允许利益分享机制和利益补偿机制的设立和谈判.通过地方政府间自主协商进行合作,能强化地方政府的合作意识,促进政府间信任机制的构建.同时可以利用地方政府间业务相似和职能相近的机构进行整合,综合设置政府机构,提供面向区域的公共怎么写作,保证区域合作的顺利进行.
四、余论
综上所述,随着我国市场化改革进程的不断深入推进,地方政府间的关系也在不断深入发展,但是当前地方政府间关系的发展呈现出一种浅度合作与过度竞争并存,以过度竞争为主的格局,地方政府间的过度竞争产生了诸多问题并造成了严重的危害,因此必须采取措施对地方政府间关系予以调整.要调整地方政府间的关系,传统的控制模式和很多西方国家常用的地方自治模式均无法达到目的,而一个可行的选择是构建地方政府横向间的政府间网络关系模式.从我国地方政府间横向关系发展的实际来看,需要进一步完善组织间网络的相关制度安排,这需要从政府的适度调控、协调地方政府间公共政策、加强地方政府间合作与协调组织建设等三个方面入手.
6;51.[13]周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理[M].上海：格致出版社、上海人民出版社,2008：234.
[14]张紧跟.浅论协调地方政府间横向关系[M].云南行政学院学报,2003（2）：63.
[15]陈振明.公共管理学――一种不同于传统行政学的研究途径[M].北京：中国人民大学出版社,2003：149.
[16]张紧跟.组织间网络理论：公共行政学的新视野[J].武汉大学学报,2003（4）：481.
[17]赵全军.与地方政府及地方政府间利益关系分析[J].行政论坛,2002（3）.
[18]邹红亮.区域经济发展与地方政府间行政一体化[D].国防科学技术大学硕士学位论文,2005.
责任编辑 张忠友