本站原创摘 要：自1994年实现分税制以来,我国政府财政预算一直存在超收现象,近年来财政超收不仅连创新高,更是有向常态化发展的趋势.2000-2010年的数据分析表明,我国当初财政超收严重不仅是因为市场机制不够成熟、预算编制不够科学,预算编制部门有意低估预算收入及监管不力也是造成超收的重要原因.必须改进预算编制制度,完善预算编制体制以改变我国连年预算严重超收的现状.
关 键 词 ：政府预算；财政超收；偏差率
中图分类号：F810.2 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.02.54 文章编号：1672-3309（2013）02-136-03
政府预算是具有法律效力的国家年度财政收支计划.它是国家财政的核心,是政府组织和规范财政分配活动的重要工具.在现代社会,它还是政府调节经济的重要杠杆.
如果没有预算约束,人们的行为就越难以控制,人的随机意念就更加膨胀,人们的责任观念就更加败落,也难以对后果作出预测和评价,就会丧失资金效率.政府资金是全体公民的,政府是代表全体公民聚财、用财、理财,它必须体现全体公民的利益,其预算的完整规范性、公正有效性、程序制衡性、透明公开性和强制约束性就显得更加重要.“没有预算的政府是‘看不见的政府’,而‘看不见的政府’必然是‘不负责任的政府’.‘不负责任的政府’不可能是的政府”（王绍光,2001）.由此可见,科学编制预算的重要性.
预算编制是否科学的一个重要衡量标准是比较预算财政收入与实际财政收入是否存在重大差额,即财政超收现象是否严重.而财政超收是用财政收入预决算偏差度来衡量的.所谓财政收入预决算偏差度,是指财政收入决算数与预算数的偏差额占对应的财政预算收入数的百分比,相应的公式可表述为：
预决算收入偏差度等于 （决算收入数-预算收入数） ÷预算收入数×100%
自1994年实行分税制以来,我国政府财政预算一直存在超收现象,近年来财政预算超收更是有向常态化发展的趋势.这不仅说明了我国政府预算本身的科学性问题,更在一定程度上反映了我国政府预算体制存在着不可忽视的问题.
一、近年我国财政超收的实证描述
(一)我国国家财政超预算收入的规模偏大,比重偏高
从2000-2010年,我国国家财政超收绝对数不断扩大.从2000年的1057.46亿元到2010年的9197.51亿元,国家财政超收增长了约8.67倍.而这11年间,我国累计决算财政收入430917.5亿元,财政超收34904.32亿元.累计财政超收已经占到了累计决算财政收入总额的8.1%.可以看出,国家财政超预算收入的规模偏大,比重偏高.
(二)我国财政收入总额预决算偏差率高
图1统计了从2000-2010年的国家财政收入总额预决算收入偏差率.图中显示,从2000-2010年的这11年间,每年国家财政收入均存在超收现象,平均超收比例已达8.83%,并且2001年、2004年、2007年与2010年这四年的偏差率均超过了10%.这说明我国财政收入的超收现象已经不是偶然,而是一种常态.另外,每年的偏差率差异甚大,从最高的16.47%（2007）到最低的3.42%（2009）,相差13.05个百分点,而这其中并无规律可循.
(三)我国财政超收主要由税收收入超收引起
我国国家财政收入主要分为税收收入和非税收入.其中,税收收入又是国家财政收入的主要组成部分.而近年来我国的税收收入也明显存在超收迹象.那么我国财政收入超收是否主要是因为税收收入超收引起的呢?对此,我们需要对税收收入超收进行分析.
我国税收收入从2000-2010年累计超收额为28976.92亿元,占我国财政收入累计超收额34904.34亿元的83%.除了2008年和2009年之外,税收收入预决算偏差额占财政收入预决算偏差额的比例均超过了75%,甚至2000年达到了104%,这说明我国财政收入超收主要是由税收收入超收引起的.
（四）税收超收主要由消费税、增值税、营业税、企业所得税和个人所得税这五大税种引起,且这五大税种的超收程度不同
既然我国财政收入超收主要是由税收收入超收引起的,那么税种中的各个主要税种的超收程度是否相同呢?消费税、增值税、营业税、企业所得税和个人所得税这五个主要税种这11年间的累计预决算偏差额达到18706.67亿元,占累计税收预决算偏差额的64%,且企业所得税、增值税的预决算偏差率变化趋势与税收总额预决算偏差率变化趋势基本一致,个人所得税的预决算偏差率变化趋势与税收总额预决算偏差率变化趋势接近,而营业税、消费税的变化趋势与税收总额的变化趋势就相差较多.综上,企业所得税和增值税相较于其他几个主要税种,对税收总额的超收“贡献”可能较大.
二、我国财政收入超收现象原因分析
(一)市场机制不成熟导致收入预测难度加大
我国处于经济转型阶段,市场机制仍不成熟,经济波动频繁.国内不断发展的经济和日趋复杂的国际经济形势,为经济预测带来了一定难度,导致直接依赖于经济预测的财政收入预测的难度也加大.
(二)预算编制不够科学
首先,预算周期短.我国一直实行历年制预算年度,预算周期为每年1月1日至同年12月31日,而和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批,致使预算年度的起始日先于人代会审批日,造成部门预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制,这意味着我国一年12个月之中实际上有1/4的时间是没有预算的,或者说1月至3月实际上执行的是未经法定程序审批的部门预算,这不仅冲击了预算的正常进行,而且使部门预算的严肃性大打折扣.
其次,财政部门提交的预算草案项目不细,预算报表所列科目级次过少,所列内容过粗,且没有比较详细的说明材料.政府向人大提交的预算不但普通人大代表难以看懂,即使是许多专业人士也不甚明了.这就会造成人大对政府的预算案“只决不议”的现象. 再次,我国的财政收入历来都是按照“留有余地”的原则确定的,其习惯性做法,就是在GDP的计划增收幅度基础上再额外加上若干个百分点.而这种做法实际上已经预留了很大的“超收”空间.2005-2010年我国GDP增长幅度的预测数据均为8%,但实际上均超过了8%,有三年达到了10%以上,最高甚至达到了32.4%.财政预算收入的平均增速为11.13%,但实际上由于GDP增长较大幅度超出预算,导致实际财政收入也大大增长,实际平均增长率达到21.5%,几乎是预算增速的两倍.
另外,使用GDP增长率来预测财政收入本身对我国现状来说就存在一定缺陷.我国税收主要以间接税为主,间接税的税源多少主要取决于投资率的高低.虽说消费、投资与出口是拉动经济发展的三驾马车,但我国目前实际上主要靠投资来拉动GDP增长,消费在国内一向是偏低的.所以,我国的投资率通常会高于GDP增幅,而在进行财政收入预测时主要以GDP增幅为标准,所以会在一定程度上造成实际税收收入高于预计税收收入.
(三)政府有意低估财政收入
我国的预算法规定：超收收入的安排使用由政府自行决定,只需将执行结果报告全国人大,不需要事先报批；对超收收入的使用,全国人大可提出要求,但不具有强制性.一笔无需审核就动用上亿元资金所带来的巨大诱惑会驱使各级政府部门争夺这部分额外收入.因此,政府本身会主观倾向于低估财政收入,这样就能形成更多的额外收入,而政府对这部分额外收入拥有几乎完全的自主权,只需事后上报即可.也因此,当年形成的“超收”除少量提取作为预算稳定调节基金外,几乎是不打任何折扣地转化为当年的“超支”,基本是 “超收”多少就“超支”多少.
(四)预算监督力度不够
我国现行预算监督体制力量薄弱.我国如此庞大的财政超收收入到底用在哪里、是否有效使用已经成为人们愈加关注的问题.但至今,政府财政部门并未公布有效信息.
三、解决当前财政超收现象的建议
财政预算与决算有一定偏差是正常现象,但我国的财政超收已经成为一种常态且预决算差距明显偏大,若再不对其进行控制,长此以往必将不利于我国今后的财政活动,甚至影响我国的经济发展.对此,本文提出以下几种建议：
第一,加快经济转型,完善市场机制.市场机制的不完善会造成财政收入预测难度加大,所以要加快经济转型,完善市场机制,消除市场机制不完善带来的众多不确定因素.
第二,改进预算编制方法,提高预算编制的准确性.首先,可以延长预算时间,将短期预算改为长期预算,比如三年期预算.其次,预算编制部门应仔细研究财政收入与政府经济政策变化调整、物价水平、汇率、投资等因素的关系,之前数年的财政预决算偏差,建立完善的信息数据平台,以提高预算编制的准确性；其次,细化预算草案项目,在现有的预算报表所列科目级次基础上继续细分,并对所列内容附上比较详细的说明材料.
第三,修改《预算法》,从法律上对财政超收进行约束.我国现行的《预算法》从1995年1月1日正式开始实施,而1998年才开始实行公共财政预算.所以现行《预算法》早已滞后.《预算法》必须对财政超收收入做详细的规定――包括使用途径、审批制度、监督部门等等,必须尽快铲除制度外的政府收入,将预算外政府收入纳入预算内管理,进而形成一个基本覆盖政府全部收入的政府预算,从而从根本上杜绝政府部门故意低估预算收入的现象.
第四,完善预算监督体制,提高预算的透明度.在预算编制环节,可以让人民代表大会常务委员会从一开始就参与到预算编制中去,以提高预算编制的透明度,防止政府利用“编制并执行预算的大权”谋“私”利,解决人大对政府预算“只决不议”和监督流于形式的问题；在预算执行环节,要充分发挥审计部门在财政监督中的主导作用,加大对财政收入特别是预算外收入的审计力度和频度,确保超收收入的使用合法性；在决算后监督环节,以绩效考核为标准来建立科学规范的评估体系,按照人大监督法规定的程序和方法来正确评价超收收入的使用效果,将评价结果报人大财经委审批,并公布超收收入具体使用途径,让人民群众真正参与到预算监督中来.