本站原创摘 要 ：从资源税的功能入手,进行了资源税收入专款专用的探讨,提出专款专用资源税收入以促进资源和生态环境保护,更好地发挥资源税的调节功能,最终实现经济社会可持续发展的路径选择.
关 键 词 ：专款专用 资源税 环境保护
一、资源税的主要功能
随着经济发展对资源的需求与资源供给的有限性之间的矛盾日渐突出,对资源进行保护和有效使用的要求也日显迫切,由此引发的资源税改革的讨论也非常热烈.资源税作为国家对经济的调控工具,在优化资源配置、贯彻产业政策、实现公平分配以及促进经济增长等方面起着非常重要的调节作用.同时,资源税作为一个独立的税种,也具有一般税收的功能.下面,我们通过对表1和表2中数据的分析,探究一下我国资源税发挥的主要功能.
从表1可以看出,我国资源税税收收入在税收总收入中的比重大部分年份都在0.6%以下,2011年达到0.7%,由此可见,资源税占税收总收入的比重还是非常小的.从表2可以看出,近年来我国用于资源环境保护的支出呈逐渐增加的态势,特别是2007年以后,增长非常快.
通过对比可以发现,2006年之前资源税是税收收入略大于资源环保支出,2007年以后用于资源环保支出的资金已经远远大于资源税税收收入数额.两组数据的对比可以看出,资源税虽然是筹集财政收入的一个渠道,然而资源税在经济社会发展中的作用更多的应是在优化资源配置领域,作为国民经济持续发展的调节工具.
二、基于调节功能的资源税改革思考
(一)资源税改革历程
我国资源税经历了从无到有的过程,建国以后的很长一段时间内我国的自然资源实行的是无偿开采的制度,其中,既有生产力水平的原因,也与人们对自然资源的禀赋认识不足有关.1982年1月,国务院发布了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》.此条例标志着我国资源有偿开采的开始.
1984年9月18日国务院正式发布了《中华人民共和国资源税条例（草案）》,自1984年10月1日起,对原油、天然气、煤炭三种自然资源在全国范围内予以征税,并把起征点定为销售利润率的12%,此条例标志着资源税立法的开始.1986年3月19日,六届全国人大常委会第十五次会议通过并公布了《中华人民共和国矿产资源法》,同年10月1日起施行,明确规定资源开采需要向国家缴纳资源补偿费.《矿产资源法》的出台,导致了在自然资源保护和开发领域的“税费并存”制度的开始.1993年12月25日,国务院重新发布《中华人民共和国资源税暂行条例》（以下简称“资源税暂行条例”）及《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》（以下简称“实施细则”）,把盐税并到资源税中,同时,扩大了资源税征收范围,将金属和非金属矿产品列入了资源税征收范围.
2010年5月17日至19日、国务院召开的新疆工作座谈会中,政府将新疆作为资源税费改革的第一个试点,率先展开资源税费改革工作.2011年9月21日,国务院第173次常务会议通过《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》,决定于2011年11月1日起在全国范围内实施.至此,新一轮的资源税改革在全国范围内正式开始.新一轮资源税改革,最重要的是改变了资源税计税依据,由从量计征变为从价计征,调整了资源税征税范围,对于计税依据实行了和流转税相一致的规定性.
从资源的无偿开采,到今天的资源税暂行条例的修订,资源税开征的范围不断扩大,所筹集的财政收入自然也会相应地增加,然而,在变化的背后,更突出的是通过资源税征收范围和征收方式的改变对自然资源保护开发的力度,进一步明确的资源税经济调节功能的重要性.
(二)资源税收入专款专用
长期以来,资源税收入征收以后即并入地方财政收入总额,如同雨滴入大海,瞬间没有了痕迹；政府在安排财政支出时是综合的收支预算,资源环境的保护支出和资源税收入没有衔接,这样的财政收支计划实际上将资源税调节经济的目的消磨掉了许多,难以体现出资源税收入来源于资源用于资源的本质.
从循环经济发展的视角,希望资源能够可持续地支撑经济社会发展的需要,在工业革命后的这些年,经济的高速发展是以资源的高消耗为代价的,也加速了资源的耗竭速度.从上个世纪后期,人们逐渐认识到了经济社会发展对资源依赖的同时也明确了资源保护的重要性,同时,自然资源大多属于不可再生资源,保护和有效的开发利用资源成为了人们关注的焦点问题.
荷兰是世界上最早开征水资源税的国家,其水资源税主要包括水污染税和地下水税.在荷兰的水资源税中,对于水资源税的开征和水资源税收入的使用做了诸多详细的规定,其中,税收收入实行专款专用制度,是水资源税取得预期效果的非常重要的举措,专款专用制度规定水污染税的收入主要为水的净化（如建立水净化厂）提供资源来源,地下水税主要用于地下水管理的研究和成本补偿.实践证明,荷兰的水资源税制度是成功的,开征以来,无论是从水的用量,还是水污染治理状况均有明显的效果.这样的制度设计,在利用水资源税筹集财政收入的同时,也保证了水资源保护和有效开发的资金来源.
我国现在资源税的开征范围还非常有限,和资源与环境的保护范围不配比,因此,像荷兰水资源税那样的专款专用难以做到,但是我们可以借鉴这样的经验,从广义上来理解资源税的专款专用制度.比如我们可以将地方资源税收入单独列出用于资源与环境的保护,建立环保基金,专门用于资源与环境的保护和新资源的探寻开支；也可以对某些资源建立一对一的资源税专款专用制度,比如对于煤炭、石油天然气等矿区的生态恢复和环境保护以及新矿的探寻补贴等用这些资源的税收收入进行专门安排.
资源税收入专款专用,首先可以使得资源补偿资金有常规性的来源,资源地可以有更好的保障进行资源的保护和有效开发,避免出现资源富饶地方享受不到资源带来的利益只承担环境生态破坏导致的后果；再者,资源税专款专用让资源地政府可以对资源的补偿和开发进行更好的规划,有针对性地开展资源保护和生态恢复工作,那么,资源税的经济调节功能将更好地得到体现.